[M이코노미 김선재 기자] 문재인 대통령이 일자리 창출과 함께 국민들의 주거환경 개선을 위한 ‘도시재생’에 드라이브를 걸고 있다. ‘도시재생’은 재건축·재개발로 대표되는 현행 도시개발 정비사업과는 다른 개념으로, 도시의 원래 모습은 유지하면서도 기존의 낡은 시설을 정비해 도심환경을 좀 더 편리하게 개선하는 것을 말한다. 문 대통령은 이를 위해 매년 100개의 구도심 및 노후된 마을을 선정, 10조원의 재원을 투입해 향후 5년간 50조원을 들여 500개의 ‘낡은’ 마을 공동체를 ‘아파트 단지 수준’의 공공시설을 갖춘 주거지로 개선하겠다고 공약했다. ‘도시재생’은 쇠퇴한 구도심을 활성화시킬 수 있고 재건축·재개발에 대한 과도한 투기현상 등을 막을 수 있다는 장점이 있지만, 재건축·재개발처럼 기반시설을 크게 확충할 수 없고 사업성이 떨어지기 때문에 민간의 참여를 유도하기 어렵다는 단점이 있다. 또한 재원 마련이 어렵다는 우려도 제기된다.

지난달 9일 치러진 제19대 대통령 선거를 통해 당선된 문재인 대통령의 부동산 공약은 대체적으로 ‘주거복지’, ‘주거문제 해소’로 귀결된다. 문 대통령의 공약집에 따르면 문 대통령은 대선기간 중 ▲공적 임대주택 매년 17만호씩 공급 ▲신혼부부 주택마련 지원 ▲청년 임대주택 30만실 공급 ▲취약계층 주거지원 ▲도시재생 뉴딜정책을 통한 주거환경 개선 ▲집주인·세입자간 갈등 없는 주거정책 등을 부동산 공약으로 내걸었다.

‘서민 주거복지’에 초점 맞춘 문 대통령 부동산 공약

‘공적 임대주택 매년 17만호 공급’은 내 집 없는 서민들이 싸고 안심하면서 거주할 수 있는 임대주택을 공공이 제공해 집 걱정을 덜어주겠다는 것이 공약의 목적이다. 이를 위해 공공이 직접 관리·운영하는 장기 공공 임대주택을 매년 13만호 확보해 5년 후 경제협력개발기구(OECD) 평균 이상인 9%를 달성할 계획이다. 이와 함께 공공 지원을 통해 민간 주택의 임대료와 임대기간을 관리하는 공공지원 임대주택을 매년 4만호 확보한다. 계획대로라면 이번 정부가 끝나는 2022년에는 총 85만호의 임대주택이 공급되는 것이다. 아울러, 입주를 원하는 국민이 공공 임대주택 입주시기를 예측할 수 있도록 ‘대기자 명부’ 제도를 도입해 복잡한 공공 임대주택의 유 형(국민임대, 행복주택, 영구임대 등)을 통합, 관리의 효율성을 높이고 저소득층에 대한 지원을 강화한다.

관련해서 매년 확보되는 공공 임대주택(13만호)의 30%인 4만호 가량은 신혼부부에게 우선 공급할 계획이다. 이들에게 공급되는 공공 임대주택은 통근이 편리한 곳에 다양한 유형의 주택으로 확보된다. 도심 내 공공용지, 재생사업구역, 혁신도시 내 공공택지, 개발제한구역 등 가용한 토지자원이 최대한 동원될 것으로 보인다. 또한 신혼부부에 대해서는 ‘생애 최초 전·월세 보증금 융자’ 프로그램을 강화해 부모의 도움 없이도 첫 출발을 할 수 있도록 지원하고, ‘생애최초 주택구입’ 가구에 대해서는 우대금리 대출을 확대하기로 했다. 저소득 신혼부부 중에서 공공 임대나 융자지원의 혜택을 받지못하는 가구에게는 2년간 한시적으로 ‘신혼부부 주거안정 지원금’을 지원할 계획이다.

청년 주거문제에 대해서는 월 30만원 이하의 ‘셰어 하우스 (Share House)’형 청년임대주택 5만실과 서울 및 5대 대도시 역세권에 시세보다 낮은 청년주택 20만실을 확보해 총 25만실을 공급한다. 이와 함께 대학 소유 부지 및 인근지역을 개발해 기숙사 수용인원을 5만명(수도권 3만명)으로 확대할 계획이다. 이렇게 하면 청년들을 위한 임대주택 30만실이 공급 된다.

저소득층에 대한 정부의 주거지원은 강화된다. 임대료가 저렴한 영구임대주택과 매입임대주택은 저소득 노인, 장애인 가구 등 사회취약계층에게 우선 공급되고, 현재 약 81만 가구에 제공되고 있는 주거급여는 단계적으로 현실화할 방침이다. 공공 임대주택 등에 복지와 의료서비스가 연계된 ‘홀 몸 어르신 맞춤형 공동홈’ 등 지원주택이 매년 1만실씩 확대 되고, 적은 목돈으로 내 집을 장만할 수 있는 ‘누구나 집 프로젝트’가 시범 도입된다.

전·월세 부담과 이사 문제로 인한 집주인과 세입자간 발생하는 분쟁을 해소하기 위한 제도도 추진될 계획이다. 문 대통령은 집주인의 자발적인 임대주택 등록을 촉진할 수 있도록 일정 수준 이하 임대 소득에 대한 비과세와 사회보험료 특례를 부과할 계획이다. 임대주택을 등록한 경우 재산세와 양도세 등 세금을 감면하고, 리모델링비 지원과 같은 인센티브도 강화된다. 등록된 임대주택을 기반으로 세입자의 주거안정과 집주인의 권리보호가 균형을 이룰 수 있도록 임대차계약 갱신청구권제와 임대료 상한제가 단계적으로 제도화되고, 이들 사이에서 발생할 수 있는 분쟁이 원만하게 해결될 수 있도록 하기 위해 각 지자체별 임대차분쟁조정위원회를 내실화할 방침이다.

향후 5년간 50조원 들여 ‘낡은’ 마을 주거환경 개선

마지막은 문 대통령 부동산 공약의 핵심이라고 할 수 있는 ‘도시재생 뉴딜사업’이다. 문 대통령의 ‘도시재생 뉴딜사업’은 기존 재개발·재건축 위주의 대규모 부동산 개발 사업이 아닌 소규모 마을 단위로 거주민들의 주거환경을 개선하고 침체된 지역·도심을 활성화시키겠다는 것이다. 박원순 서울시장 이 뉴타운 출구 전략으로 마련한 도시재생정책에 주거개선 사업의 성격이 더해진 것으로 보면 된다.

이 사업은 기존 주택을 모두 철거하고 다시 짓는 재개발·재건축이 아닌 200가구 미만의 ‘낡은’ 마을을 매년 100곳 선정해 연간 10조원의 재원을 들여 마을 주차장, 어린이집 등 아파트 단지 수준의 생활편의시설이 갖춰져 있는 ‘살만한 주거지’로 바꾸고, 주거환경 개선간 원도심, 전통산업 집적지, 재래시장 등을 새로운 산업여건에 맞춰 집약적으로 정비해 일자리를 만들어내는 등 도시경쟁력을 제고하겠다는 것이 핵심이다. 동시에 노후화된 기존 주택은 공공기관이 공동으로 정비하거나 매입 혹은 장기 임차해 수선한 다음 공공 임대주택으로 활용할 계획이다. 

‘싹 밀고 다시 올리는’ 천편일률적인 부동산 개발이 아닌 각 마을마다 갖고 있는 고유의 외형, 역사, 문화 등은 보존하면서 낙후된 주거환경을 개선해 주거생활편의를 증진시키겠다는 생각이다. 2016년 말 기준 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’에 의한 도시재생 후보지역은 2,279곳에 달하고, 국토교통부의 ‘2016년도 일반가구 주거실태’에 따르면 최저 주거기준(국민의 쾌적한 삶을 위한 주택의 구조, 성능 및 환경 기준)을 충족하지 못하는 가구의 비율은 전체의 5.4%인 103만 가구였다.

사실 도시재생이라는 개념은 이번 대선을 통해 처음 등장한 것은 아니다. 2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’ 시행 이후 서울 336곳, 경기 232곳, 인천 105곳 등에서 도시재생사업이 진행 중이다. 지난달 개장한 ‘서울로 7017’에서 알 수 있듯이 서울시는 자체적으로 ‘서울형 도시재생사업’을 진행하고 있다. 2014~2015년 세운상가, 낙원상가, 서울역, 해방촌, 창신·숭인 등 13곳을 1단계 도시재생지역으로 선정 했고, 올해 2월에는 영등포 경인로, 정동, 수색동 등 17곳을 2단계 도시재생지역으로 결정했다.

그러나 지정만 됐을 뿐 실제로 사업이 진행되는 곳은 많지 않다. 서울시의 경우 현재 사업이 진행되는 곳은 세운상가, 창신·숭인, 해방촌 등 3곳에 불과하고, 전국적으로도 46곳 (전체의 2%) 수준 밖에 되지 않는다. 또한 재원이 충분하게 조달되지 못해 도시의 외관을 획기적으로 바꾸지 못하는 한계를 보였다. 관련해서 문재인 대통령은 “그동안 도시재생사업에 투입된 재원은 연간 1,500억원에 그쳐 생색내기에 불과 했다”고 지적하기도 했다.

문제는 재원조달…연간 10조원씩 5년간 50조원

문 대통령의 ‘도시재생 뉴딜사업’이 계획대로 추진된다면 서민들의 주거마련과 침체된 구도심의 활성화에 도움이 될 것으로 보인다. 문 대통령은 이 사업을 통해 연간 5만 가구의 공공 임대주택을 확보하고, 마을 정비를 위한 중소건설업체 및 영세집수리업체에 일거리가 늘어 매년 39만개의 일자리가 만들어지는 등 지역경제가 활성화될 것으로 내다봤다. 

이와 함께 대규모 부동산 개발 사업에서 종종 있었던 투기를 방지하는 효과도 있다. 재개발·재건축으로 대표되는 기존 대규모 부동산 개발 사업은 원활한 사업진행을 위한 민간참여를 유도하기 위해 일정 요건이 되면 용도지역 종상향 조정이 이뤄졌다. 용도지역 종상향이 이뤄지면 용적률이 상승하기 때문에 건물을 더 높게 지어 더 많은 세대를 공급할 수 있게 된다. 즉, 사업성이 올라가는 것이다. 이는 조합원에 더 많은 혜택을 줄 수 있다는 장점도 있지만, 투기의 원인이 됐다. 이같은 부동산 투기는 과도한 집값 상승을 야기해 서민들의 내집 마련을 어렵게 할 뿐만 아니라 시장을 왜곡하는 부작용을 낳았다.

문제는 재원마련이다. ‘도시재생 뉴딜사업’은 거주지 기반시설 확충 및 개선, 대출완화 등의 조치를 통해 집주인이 직접 주택을 개량하도록 유도하고, 용도지역에 대한 종상향이 이뤄지지 않으면 사업성이 떨어지기 때문에 투기를 목적으로 하는 자금이 개입할 여지가 상대적으로 적을 수 있지만, 민간의 참여 없이 매년 10조원이라는 천문학적인 금액을 만들어내는 것은 결코 쉽지 않은 일이다. 문 대통령은 사업을 위한 재원 10조원 중 2조원은 중앙정부가 조달하고, 주택도시 기금이 5조원, 한국토지주택공사(LH)과 서울주택도시공사(SH)의 사업비에서 3조원을 마련할 계획이다. 그러나 LH와 SH는 각각 80조원, 16조원 수준의 부채를 안고 있는 상황이기 때문에 사업에 필요한 재원 마련이 쉽지 않을 것이라는 시각이 지배적이다. 

아울러, 도시재생의 방향과 재원배분 방식을 두고 이해관계자들 간 갈등이 발생하기 쉽고, 기존 건물의 철거를 지양하는 방식에서 오는 대규모 부지 확보의 어려움으로 인해 생활편의시설을 획기적으로 늘리기 어려운 만큼 주민들이 개발의 효과를 느끼기 쉽지 않을 수도 있다. 그렇다고 대규모 부지를 마련하려면 사업에 필요한 재원이 더 늘어나기 때문에 부담이 더 커지게 된다. 관련해서 김태섭 주택산업연구원 선임연구위원은 “공공이 주도하는 도시재생은 재원조달 문제가 발생할 수 있다”며 “과거 광범위한 뉴타운사업구역 지정에 따른 자본유입과 집값 상승을 경험한 것 처럼 민간의 자본이 유입될 경우 정책실현의 걸림돌이 될 수 있다”고 말했다. 

김 연구위원은 “10조원 중 기금에서 조달하는 5조원은 대부분 융자나 출자 형태가 될 것으로 보이고, 공기업에서 3조원을 조달하는 부분은 이들이 이미 상당한 수준의 부채를 갖고 있는 상황에서 빚이 더 늘어날 수 있기 때문에 부담스러운 상황”이라며 “다만, 역세권 개발 등 경제기 반형 도시재생이 아닌 이상 수익성이 떨어지기 때문에 민간이 들어오기는 쉽지 않을 것”이라고 설명했다. 이어 “주거지 주변 편의시설은 정부가 재정을 투입해 정비하고, 주거지 자체에 대한 사업은 중·소 민간 임대사업자 혹은 건설업자가 주민들과 함께 참여할 수 있도록 유도하기 위해 주택도시기금에서 이들에게 사업비를 저리로 지원하는 등의 대책을 마련하는 것이 바람직할 것”이라고 덧붙였다. 아울러, “도시재생 방향, 재원 배분 방식 등을 두고 정부와 민간이 서로 부딪히는 일이 있을 수 있고, 정부 주도로 이뤄질 경우 개발 방향에서 창의성이 떨어질 수도 있다”며 “사업 추진 전 정부와 민간의 역할에 대한 가이드라인을 설정해 이해관계의 상충을 예방하는 것도 필요하다”고 조언했다.

  MeCONOMY magazine June 2017