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이슈리포트

지방분권 개헌, 법률제정권 없으면 ‘빛 좋은 개살구’

文대통령, 연방제 수준 공약했지만...청와대 “국민이 지방 불신”


[M이코노미 박홍기 기자] 청와대가 지난달 21일 지방분권을 담은 대통령 개헌안을 내놓자 곳곳에서 ‘지방분권 강화’ 측면이 미흡하다며 비난의 목소리나 쏟아져 나왔다. 이날 지방분권개헌국민회의는 논평을 통해 “대통령이 여러 차례 국민에게 약속한 연방제 수준의 지방분권을 실현하기 위한 실질적인 지방분권에 크게 미치지 못한다”며 “지방분권 개헌의 가장 핵심적 내용인 자치입법권이 사실상 현재와 근본적인 차이가 없어 우려스럽다”고 했다. 같은 날 서병수 부산시장도 긴급 기자간담회를 열고 “지방분권의 핵심은 자치입법권과 자치재정권으로, 자치입법권의 핵심은 주민의 권리·의무, 질서위반에 관한 벌칙부과 등 중요 사항을 지방정부가 스스로 결정해야 하는 것임에도 이번 개헌안은 결국 법률의 위임 없이는 어떠한 것도 지방정부가 정할 수 없도록 해 자치입법권을 무력화했다”고 지적했다. 지방분권이 실효성을 가지려면 실질적인 자치입법권이 필요하다는 주장이다. 

“알맹이 없는 지방분권 개헌안”

청와대가 공개한 지방분권 분야 개헌안 내용을 보면 ▲지방분권 국가의 지향성 명시 ▲자치조직권 부여 ▲자치행정권 강화 ▲자치재정권 보장 ▲지방자치권의 연원명시 등 지방자치권을 강화할만한 내용들이 대거 포함됐다. (대통령 개헌안, 사흘 걸쳐 열린 판도라 상자 : 4월3일자 기사참조) 그러나 문제는 자치입법권이다. 

청와대는 지방정부의 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 현재 ‘법령의 범위 안에서’ 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 조례로 제정할 수 있도록 했다고 설명했다. 그러면서도 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있도록 해 주민의 기본권이 침해되지 않도록 했다고 부연했다.

물론 ‘법령의 범위 안에서’만 제정할 수 있던 조례가 ‘법률에 위반되지 않는 범위’에서 제정할 수 있게 된 부분은 일부 진일보했다는 평가다. 그러나 자치입법권이 여전히 법률우위 원칙의 울타리 안에 놓여있어 조례가 법률이나 중앙정부에 종속되는 관계를 벗어나지 못했다는 지적이다. 서 시장은 “정부의 지방분권 개헌안은 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’라는 단서조항을 넣어 현행 체계와 다를 바 없다”며 “이는 결국 중앙 우월적인 논리로 알맹이 없는 지방분권 개헌안”이라고 맹비난했다.

국회 자문위안 ‘중앙‧지방 입법권 배분하고, 변형입법권 도입’

개헌안이 빈약하다고 주장하는 이들이 의미하는 온전한 ‘자치입법권’은 무엇일까. 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회가 지난 1월 내놓은 개헌안(이하 자문위안)에는 그 내용이 자세히 담겨있다. 자문위 안에 따르면 우선 현행헌법 제40조 ‘입법권은 국회에 속한다’를 ‘입법권은 국민 또는 주민이 직접 행사하거나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사한다’로 바꿨다. 지방의회에 지방정부 입법기관으로서의 위상을 부여한 것이다. 

특히 자문위안 제118조 제1항에 ‘외교, 국방, 국가치안 등 국가존립에 필요한 사무 및 금융, 국세, 통화 등 전국적 통일성을 요하거나 전국적 규모의 사업에 대해서는 중앙정부만 입법권을 가진다’고 규정하고, 제2항에 ‘제1항에 해당하지 않는 사항에 대하여는 중앙정부와 지방정부가 각각 입법권을 갖는다’고 명시했다. 중앙정부 전속적 입법권 기준을 정해놓고 이외에는 중앙정부와 지방정부가 입법권을 함께 행사할 수 있도록 한 것이다.


‘지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정할 수 있다’(제118조 제3항)는 내용도 담겼다. 주민대표기관인 지방의회가 제정하는 입법형식을 ‘조례’가 아닌 ‘법률’로 한다는 의미다. 지방정부에 법률제정권을 부여하면 지방의회가 직접 주민의 권리제한이나 의무부과, 벌칙제정 등을 할 수 있다. 지금은 조례를 행정입법으로 해석해 법률의 위임이 있어야만 권리제한 등이 가능하다. 

자문위 안에는 이른바 변형입법권을 보장하는 내용도 들어갔다. 제118조 제4항에 ‘중앙정부의 법률은 지방정부의 법률보다 우선하는 효력을 가진다. 다만, 지방정부는 지역특성을 반영하기 위하여 필요한 경우에는 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙정부의 법률과 달리 정할 수 있다’고 명시했다. 그동안 법령이 지방입법에 우선하는 현행 법체계가 정책의 전국적 획일화를 가져오는 것은 물론 아래로부터 혁신을 불가능하게 만든다는 지적이 있었다. 이에 변형입법권을 넣고 전국적 통합성을 유지하기 위해 법령의 우선성은 인정하되, 법령이 지역실정에 맞지 않거나 지방이 중앙보다 더 나은 입법을 할 수 있는 경우에 달리 규정할 수 있는 길을 열어놓은 것이다.

지방분권 개헌, 지방에 법률제정권 없으면 ‘빛 좋은 개살구’

청와대가 발표한 개헌안에 지방분권 내용들이 중앙집권적 권력구조를 해소하면서 실효성을 가지려면 국회 자문위안 수준의 자치입법권이 필요하다는 주장이다. 지난달 15일 국회에서 열린 ‘긴급 지방분권개헌 쟁점’ 토론회에서 발제를 맡은 이기우 지방분권개헌국민회의 상임대표(인하대 법학전문대학원 교수)는 “대통령 개헌안에서 지방의 법률제정권이 빠진다고 하는데 이는 지방분권을 하지 않겠다는 것”이라며 “아무리 많은 미사어구를 동원해 헌법을 개정한다 해도 의미가 없다”고 날을 세웠다.


이 대표는 국가와 지방의 입법권을 배분하는 외국의 구체적 개헌사례를 소개했다. 그는 “지방분권 개헌은 국가와 지방의 법률제정권을 나누는 것부터 출발한다”며 “예를 들어 이탈리아에서 2001년도 개정된 헌법을 보면 ‘국가는 이러이러한 영역에 배타적인 입법권이 있다’, ‘국가와 지방정부는 이러이러한 입법권을 가진다’, ‘국가는 헌법에 명시되지 않은 영역에 입법권을 갖지 않고 지방만 갖는다’는 식으로 나눠 규정했다”고 설명했다.

이어 “국회 개헌특위 자문위 안은 이탈리아 헌법처럼 강하게 가지 않고 국가가 입법권을 가지는 영역을 정한 후 나머지는 국가와 지방이 법률제정권을 갖는다는 식으로 규정했다”며 “최소한 이 정도라도 반영돼야 문 대통령이 주장해온 연방제 수준에 버금가는 지방분권을 했다고 말할 수 있다”고 주장했다. 이 대표는 개헌특위 자문위원 제1소위원장을 역임했고 지방분권 자문위안 작성에 참여한 바 있다.

‘연방제 수준 지방분권’ 공약했지만...청와대 “국민이 지방 불신”

문 대통령이 후보자 시절부터 줄기차게 주장했던 ‘연방제 수준의 지방분권’에 대해 청와대는 한발 물러선 모양새다. 중앙권력을 지방정부로 넘겼을 때 지방 정치인이 이를 남용하거나 혹은 무능해 잘못 행사하는 경우 주민의 피해가 커질 수 있다는 여론의 우려에서 기인한 것으로 보인다. 이에 따라 개헌안엔 지방분권 국가에 대한 지향점은 분명히 하되 지방 불신 등에 대한 현실을 반영할 수밖에 없었다는 설명이다.

진성준 정무기획비서관은 22일 지방분권 개헌안 관련 브리핑에서 “우리 지방자치 현실에서 지방정부와 지방의회가 국민으로부터 폭넓은 신뢰를 받는 건 아니다”라고 운을 뗐다. 그는 “지방분권을 강화해야 한다는 원칙적 방향에는 국민의 지지가 높다”면서도 “그러나 지방자치를 강화하기 위한 구체적 내용에는 이견이 있어 지방자치를 더 강화하고 확대하는 방향은 분명히 하면서도 한계와 수준은 법률로 할 수 있게 했다”고 밝혔다.

브리핑에 함께한 김형연 법무비서관도 자치입법권을 놓고 심사숙고했음을 토로했다. 그는 “국민 여러분이 지방의회에 대한 일정 부분 불신이 있음을 알고 있다”며 “또 우리 헌법체계가 단일 국가의 법률로서만 국민의 기본권을 제한하게 하는 대원칙이 있어 그 원칙을 건드리지 않고 최대한 지방분권을 실현할 방법이 무엇일까 고민한 결과 적어도 재정에 관해서는 지방에 폭넓은 재량을 주되 입법권은 국회의 입법권을 넘지 않는 범위에서 주는 것으로 정리했다”고 설명했다. 

다만 그는 “기존 법률과 대통령령, 부령 범위 내에서 조례를 제정할 수 있던 것을 개헌안에서는 법률의 범위 내가 아니라 법률이 정하지 않은 것은 얼마든지 자주적으로 입법할 수 있게 했다”며 “이렇게 지방의회에 많은 입법 재량을 줬기 때문에 여러 국민이 걱정하는 것을 감안해 그 부작용을 완화하는 방안으로 주민발안과 주민소환, 주민투표가 헌법에 규정된 것”이라고 부연했다.

법률이 지방입법보다 상위에 있음을 재확인하기도 했다. 조국 청와대 민정수석은 브리핑에서 “지방정부의 입법권, 지방조례의 권한이 국회에서 만든 권한과 똑같게 해달라는 요구가 있는 것으로 안다”면서도 “그건 대한민국 민주화 원리에 맞지 않다”고 잘라 말했다. 그러면서 “서울이건 제주건 거기서 만든 조례나 자치법률이 전국적 선거로 뽑은 국회의원이 만든 법률과 같거나 우위에 있다고 하는 것은 우리 사회가 연방공화국이라고 얘기하지 않는 한 힘들다”고 덧붙였다.

‘지방분권 개헌안’...민주당 “국민요구 부흥” VS 한국당 “개헌사항 아니야”


정치권은 지방분권 관련 대통령 개헌안을 두고 크게 엇갈린 반응을 보이고 있다. 자치입법권에 대한 논쟁은 없이 여당에선 국민의 요구와 시대적 요청을 담았다고 평가한 반면, 제1야당인 자유한국당은 지방분권 강화는 애초에 헌법 개정사항이 아니라며 맞서고 있다. 백혜련 더불어민주당 대변인은 이날(21일) 지방분권 개헌안에 대해 “지방자치단체의 오랜 숙원이었던 자치입법권과 자치재정권을 획기적으로 확대하는 내용을 담아 제7공화국의 가치가 지방분권임을 분명히 했다”며 “또 법률적 권리인 주민발안, 주민투표, 주민소환 등 주민참여제도를 헌법적 권리로 상향해 주권자인 국민의 권한을 강화했다”고 말했다.

같은 날 제윤경 원내대변인도 “지방자치단체를 지방정부로 분명히 하고 자치행정권과 자치입법권을 강화하는 것은 민주당의 입장과 함께하는 방향”이라며 “헌법에 지방정부의 권한과 기능을 분명히 하고 자치권을 보강함으로 지역의 발전을 촉진시킬 것이고 이는 결국 지방정부의 주인인 주민의 참여를 확대 시킬 것”이라고 전망했다. 반면 정종섭 자유한국당 의원은 지난달 15일 국회에서 열린 ‘국회 개헌특위 자문위 지방분권 개헌안 무엇이 문제인가?’ 토론회에서 “지방분권을 강화하려면 지금 대통령이 가지고 있는 권한을 내려놓으면 된다”며 “국세로 거두는 것을 지방세로 돌려주고 대통령이 각 지방자치단체 인사조직에 대한 권한을 내려놓으면 당장 내일이라도 지방자치는 강화된다”고 주장했다.

그러면서 “문재인 정부는 (지방분권 관련해) 90%이상이 법령만 고치면 해결될 일을 놓고 개헌몰이를 하고 있다”며 “특히 이것을 6·13 지방선거에 활용하려고 하는 것은 참으로 불손하다”고 비난했다. 한편, 문재인 대통령은 지난달 26일 아랍에미리트(UAE)를 공식 방문 중에 개헌안의 국회 송부 및 공고를 전자결재로 재가했다. 헌법 제130조 1항에 따라 공고 후 60일 이내에 의결해야 하기 때문에 국회는 오는 5월24일까지 입장정리를 해야 한다. 국회의 개헌 협상이 본격화 될 것으로 보이는 가운데 어떤 결과가 나올지 지켜봐야 할 것 같다.

MeCONOMY magazine April 2018

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