… 직접민주주의 실현이라는 긍정적 측면

… 삼권분립 원칙 훼손하는 청원 많아

… 중복 투표로 여론 왜곡 우려도 있어

… 美 오바마 행정부 ‘위더피플’ 벤치마킹

… 로그인부터 청원 및 답변까지 까다로운 절차

… 외국 사례 등 참조해 개선해야

 

[M이코노미 문장원 기자] 문재인 정부가 출범한 지 100일이 되던 지난 2017년 8월17일 청와대는 ‘국민이 물으면 정부가 답한다’는 모토로 청와대 국민청원 게시판을 공개했다. 국민 누구든 국정 현안에 대한 목소리를 내고 30일 동안 20만명 이상의 추천을 받으면 정부 부처나 청와대 관계자(각 부처 장관, 대통령 수석 비서관, 특별보좌관 등)가 답변을 하는 구조다. 청원은 정치개혁, 외교·통일, 일자리, 미래, 성장동력, 농산어촌, 보건복지, 육아·교육, 안전·환경, 저출산·고령화대책, 행정, 반려동물, 교통·건축·국토, 경제민주화, 인권·성평등, 문화·예술·체육·언론, 기타 등 17가지 카테고리로 분류돼 있다. 청와대 국민청원이 국민들의 청원 접근성과 여론 형성의 편의성, 청원 효능감 등 직접민주주의 측면에서는 긍정적인 평가를 받고 있지만, 삼권분립 원칙에 따른 권한 밖 청원의 과다와 무분별한 청원, 중복 동의 문제점도 적지 않다.

 

잊혔던 헌법적 기본권 ‘청원권’의 부활

 

청와대 국민청원이 갖는 가장 큰 의미는 그전에는 국민적 관심사에서 멀어졌던 청원권을 되살렸다는 데 있다. 청원권은 제헌헌법에서부터 인정됐던 헌법상 기본권 중의 하나였다. 1963년에는 청원권을 구체화한 ‘청원법’이 1963년 제정됐지만, 40여년이 지난 2005년도에 이르러서야 1차 개정이 있을 정도였다. 행정안전부의 2017년 중앙행정기관 청원 현황에 따르면 1년 동안 청원이 접수된 기관은 총 40개 중앙행정기관(부·처·청) 중 세 곳에 불과했다. 사실상 청원권이라는 권리자체가 유명무실했던 상황에서 청와대 국민청원 개설과 더불어 새롭게 주목받고 실현되고 있다. 구글 트렌드 조사에 따르면 우리나라에서 ‘청원’의 관심도 변화는 청와대 국민청원 개설 직후인 2017년 9월부터 급격히 상승했다.

 

청와대 국민청원 도입의 배경 중 하나로는 21세기 들어 주요 선진국에서 실시하고 있는 전자청원제도(electronic petition) 즉, e-청원제도의 세계적 확산을 들 수 있다. IT기술을 접목한 e-청원 시스템은 2000년 스코틀랜드 의회에서 시작돼 2002년 호주의 퀸즈랜드 의회가 도입했다. 2005년에는 독일의회가 스코틀랜드와 유사한 시스템을 도입했고, 2006년에는 영국 정부가, 2011년에는 미국 오바마 정부가 ‘위더피플(We the People)’이라는 이름으로 e-청원 서비스를 개시했다.

 

청와대 국민청원은 바로 오바마 정부의 ‘위더피플’을 벤치마킹했다. e-청원제도는 우리가 아는 것처럼 대의제 민주주의의 위기를 IT기술을 통해 보완하려는 움직임이다. 인터넷 통신 기술의 발전으로 정보가 신속하고도 광범위하게 확산될 수 있었고, 실시간 동시성을 가지는 저비용 의사소통 기술 가능성이 확대되면서 시민의 정치 및 행정 참여에 대한 시·공간의 제약이 줄어들었다.

 

e-청원제도는 이러한 기술 환경적 요인을 배경으로 등장한 제도다. e-청원의 유형은 크게 3가지로 나뉜다. ①전자적으로(electronically) 제출된 청원 : 가장 기본적인 e-청원 유형으로, 이메일이나 웹 인터페이스를 통해 청원서를 제출하는 방법이다. ②공개청원 : 청원서가 제출되는 방식(전자·비전자)과 상관없이 청원 내용이 온라인으로 게시돼 공개되는 유형이다. ③참여 공개청원 : 공개청원에 다른 시민들의 참여를 허용하는 유형이다. 전통적인 청원제도의 동의 방식인 부서를 통한 서면 동의를 웹 인터페이스를 통한 전자 동의로 변경한 것으로 토론 기능이 첨가되기도 한다.

 

청와대 국민청원은 이 중 ‘참여 공개청원’에 해당한다고 할 수 있다. 청와대 국민청원은 국민청원 홈페이지에 접속하면 누구나 할 수 있다. 접속은 민간에서 사용하고 있는 페이스북과 트위터, 네이버 계정 중 하나로 로그인해 ‘지금 청원하기’ 버튼을 클릭하면 된다. 청원 대상은 ‘국정 현안 관련’이다. 다만 ‘국민 청원의 요건’에서 욕설·비속어가 사용된 청원, 폭력적·선정적인 내용이나 청소년에 유해한 내용이 담긴 청원은 삭제하고, 허위 사실 또는 타인의 명예를 훼손하는 청원은 숨기거나 삭제한다고 명시하고 있다. 청원은 게시 이후 30일 동안 20만명 이상의 동의를 얻으면 정부 및 청와대 관계자가 직접 답을 해야 한다.

 

처음 게시판이 개설된 2017년 8월 이후 2018년 12월 현재 36만여 건의 청원이 올라왔고, 이 중 65건의 청원이 20만명 이상의 동의를 얻어 답변이 완료됐다.

 

 

청와대 국민청원제도의 문제

 

이처럼 청와대 국민청원은 접근성이 뛰어나고 청원 내용과 관련한 국민 여론 형성을 손쉽게 할 수 있으며, 일정 수 이상이 동의를 받을 경우 정부 당국이 답변함으로써 시민들의 청원 효능감을 증진하는 등 직접민주주의를 현실화시켰다는 긍정적 측면에도 불구하고 문제가 전혀 없는 것은 아니다. 우선 청와대 국민청원 내용을 살펴보면 삼권분립 등에 따라 대통령이나 행정부의 권한 밖에 있는 권한(입법권, 사법권 등) 행사를 요구하는 내용이 많다. 이런 청원은 청원의 실효성 저하를 초래할 뿐만 아니라 이에 대한 청와대의 답변은 자칫 불필요한 오해까지 초래할 수 있다.

 

지난 2018년 2월에는 이재용 삼성그룹 부회장의 2심에서 집행유예를 선고한 현직 부장판사를 파면해달라는 국민청원이 올라왔다. 청원은 20만명 이상의 동의를 얻었고 청와대는 법관 인사에 개입할 수는 없지만, 사법부에 관련 내용을 전달하겠다고 밝혔다. 실제 청와대가 법원행정처에 전화를 걸어 관련 사실을 전달한 것으로 알려졌다. 문제는 아무리 청와대 법관 인사에 개입하지 않겠다고 천명했더라도 청원 내용을 전달한 것 자체가 일종의 압박으로 작용할 수 있다는 점이다. 법원 내부에서도 반발이 일었고, 대한변협도 성명을 통해 “개별 사건마다 국민 청원이 있다고 이를 법원에 전달하면 법원은 여론으로부터 자유로울 수 없다”고 비판했다.

 

또 소위 곰탕집 성추행 사건으로 알려진 청원에 대해 청와대는 “2심 재판이 진행되는 사건에 대해 청와대가 언급하는 것은 삼권분립 원칙에 맞지 않는다는 점을 양해해주시면 좋겠다”며 조심스러운 입장을 밝히기도 했다. 국회의원의 임금을 최저임금으로 책정해 달라는 청원에 대해서도 “국회의원 급여와 수당은 정부가 관여할 수 없는 입법부의 권한”이라며 “입법부에서 스스로 월급을 어떻게 조정할 것인지는 현행법상 입법부의 몫이다. 정부가 더 드릴 말씀이 없다는 점, 양해 부탁드린다”고 했다.

 

세 청원 모두 사법부와 입법부에 청와대 개입을 촉구하는 것으로, 국민청원이 모순적이게도 직접민주주의를 실현하는 것과 동시에 민주주의의 기본 원칙인 삼권분립을 위협하고 있는 셈이 됐다. 특정 집단이나 인물에 대한 과도한 비난성 청원이나 무분별한 청원, 혐오적 표현을 담은 청원도 문제다. 특정 국가대표 선수에 대한 대표 자격 박탈이나, 일부 연예인들을 사형시켜달라는 청원, 스페인 축구리그의 한 선수를 형사 처벌해 달라는 청원, 특정 지역을 비하하는 단어만 나열한 청원 등이 해당된다.

 

이는 청와대 관계자들도 인식하고 있는 문제다. 고민정 청와대 부대변인과 김선 뉴미디어비서관실 행정관은 2018년 2월 국가대표 선수의 자격 박탈을 요구하는 국민청원이 하루 만에 20만명을 넘어 50만명에 육박한 것에 대해 우려를 표한 바 있다. 고 부대변인은 “굉장히 빠른 속도로 불어나고 있다. 국민청원 게시판이 분노의 배출창구나 인민재판소가 되고 있다는 우려의 목소리가 있다”고 했다.

 

또 다른 문제점으로는 한 사람이 여러 번 동의할 수 있어 여론을 왜곡할 수 있다는 점이다. 2018년 1월6일 등록됐던 ‘초·중·고 학교 페미니즘 교육 의무화’라는 청원은 동의 수가 마감일인 2월5일 오전까지만 해도 10만명 안팎이었지만, 그날 오후 5시쯤 15만명을 넘어섰고, 5시간 뒤인 10시쯤에는 20만명의 동의를 넘기면서 중복 투표 의혹이 불거졌다. 이후 이는 사실로 밝혀졌다. 일부 참여 독려자들이 ‘카카오톡을 통한 중복 참여 방법’을 공유한 것으로, 인터넷 방문 기록을 담은 임시파일 ‘쿠키’를 삭제한 뒤 동일 IP를 통한 어뷰징을 가능하게 하는 방식을 악용한 것이다. 청와대는 이 사태 이후 카카오(다음)를 통한 로그인을 중지시켰다.

 

 

구체적이고 엄격한 미국 ’위더피플’(We the People)

 

청와대 국민청원이 벤치마킹한 미국 오바마 행정부의 ‘위더피플(We the People)’은 청원 자격과 대상, 답변 요건 등에 있어 보다 엄격하고 촘촘하게 제한을 두고 있다. 청와대 국민청원에서 드러나는 문제들을 사전에 막기 위함이다. 2011년 9월 개설된 백악관 ‘위더피플’은 청원 제출과 동의를 위해 별도의 청원 포털 사이트 가입이 필수적이다. 연령도 13세 이상만 가입이 가능하다. 청와대 국민청원은 연령 제한이 없으며 가입의무도 없다. 민간 SNS 계정을 통한 로그인으로 청원 제출과 동의에 필요한 본인 확인 절차를 갈음하고 있다.

 

위더피플은 삼권분립 훼손 논란을 미리 방지하기 위해 청원 대상을 연방 행정부의 권한 내에 이슈에 한한다고 밝히면서, 구체적인 범위를 ‘위더피플 참여 조건(the We the People Terms of Participation)’에서 예를 들어 설명하고 있다. ‘선출직 공직 후보자에 대한 반대 또는 지지가 명백한 청원, 연방정부의 정책이나 행동을 요청함이 없는 청원, 위더피플의 소관 사항이 아닌 업무를 요청하는 청원, 상품이나 서비스 구매를 강요하거나 홍보하는 청원’ 등이 그것이다. 또 ‘불법적인 폭력의 위협이나 개인이나 특정 집단에 대한 해악을 끼치는 내용, 음란하거나 저속한 내용, 명예 훼손 또는 사기성 내용, 욕설이나 학대 또는 모욕적인 비방이 포함된 내용, 개인 정보를 침해하는 정보 등’ 도 마찬가지다. 청원 답변 요건에 있어 소관 업무 등과 관련한 기준은 찾아볼 수 없는 청와대 국민청원과 비교되는 부분이다.

 

위더피플은 청원이 제출됐다고 곧바로 게시되지 않는다. 비공개 상태에서 150명의 참여자를 모집해야 하는 ‘첫 번째 동의 문턱’(the first signature threshold)을 넘어야 한다. 청원 동의자가 150명을 넘어야 위더피플에 게시돼 일반에게 공개된다. ‘첫 번째 동의 문턱’을 넘었다 하더라도 앞서 언급한 ‘위더피플 참여 조건’의 게시 원칙에 저촉되면 게시되지 않는다.

 

정부의 답변 요건도 청와대 국민청원보다 엄격하다. 청원이 게시돼 30일 이내에 10만명 이상 동의를 얻으면 정부의 응답 의무가 발생하고, 정부는 가능한 60일 이내로 답변이 될 수 있도록 노력해야 한다. 이를 ‘두 번째 동의 문턱(the second signature threshold)’이라 부른다. 청원이 두 번째 동의 문턱을 넘더라도 정부는 답변을 거부할 수 있다. ‘위더피플 참여 조건’을 보면 “부적절한 영향을 방지하기 위해, 백악관은 연방법원이나 주(州) 또는 지방자치단체, 연방행정기관 등의 관할권에 속하는 청원에 대해서는 답변을 거부할 수 있다”고 설명하고 있다.

 

실제 미 정부는 ‘투표기 관련 청원에 대한 답변’을 거부하며 청원이 주정부 또는 지자체 소관 사항이라는 이유로 언급을 하지 않았다. 또 특정 음악을 공공매체로부터 퇴출시키라는 청원의 답변에서는 음악의 공공성에 대해서는 백악관이 판단하지 않는다고 거부했다. 청와대 국민청원은 요건에는 답변 거부 조항이 없다.

 

 

청와대 국민청원 개선 방안

 

청와대 국민청원제도의 개선방안은 미국의 ‘위더피플’을 참고해볼 만하다. 정재환 국회입법조사처 입법조사관보는 개선방안으로 ▲청원 게시·공개 방식 개선 ▲답변 거부 요건 신설 ▲로그인 방법 개선 ▲실명 확인 절차 강화 등을 제안했다. 청원 제출과 동시에 일반에게 공개되는 방식을 지양하고 미국의 사례(1차동의 문턱)처럼 일정한 기준을 충족하지 못한 청원은 게시하지 않는 방안을 검토할 필요가 있다는 것이다. 이를 통해 특정 아이돌스타의 팬클럽을 해체하라는 청원이나 특정인에 대한 인민재판식 비난 청원, 명확한 요구 사항없이 비유적인 표현으로 특정 집단을 모욕하는 청원 등이 공개를 막을 수 있다. 이런 무분별한 청원은 청원 게시판에 대한 시민들의 피로도를 쌓이게 하고 불필요하게 사회 여론을 분열시킬 수 있다. 또 무분별한 청원이 게시판에 쌓일수록 실제 가치 있는 청원이 묻히는 부작용이 있다.

 

또 청와대 ‘국민청원의 요건’에 삼권분립 등에 반하는 사항을 요청하는 청원 등에 대해서는 답변을 거부할 수 있음을 명시함으로써 청원 내용 전달이 일종의 압박으로 오해받는 일을 사전에 차단할 수 있다. 정 조사관보는 “권한 없는 업무와 관련해 의견을 밝히거나 행동을 취하는 것은 행정의 책임성과 신뢰성 확보에는 긍정적 의미가 있다”면서도 “그 진의와는 다르게 자칫 불필요한 오해를 초래할 수 있으므로 위더피플의 사례처럼 답변 거부 요건을 신설하는 방안을 검토할 필요가 있어 보인다”고 강조했다.

 

현행 로그인 방법과 명확인 과정도 개선이 필요해 보인다. 외부 계정을 통한 로그인 방식은 보안상의 문제에 취약할 수 있다. 또 정부가 통제할 수 없는 시스템이기에 외부의 요인으로 인해 국민의 청원권이 제한된다는 약점이 있다. 여기에 현재 3개에 불과한 민간 SNS는 국민들의 청원권 기회가 제한된다. 특히, 특정 SNS 계정을 통한 로그인 방식은 다른 SNS 서비스 기업에 대한 역차별을 초래할 수 있다. 카카오톡의 사례처럼 여론조작 가능성은 여전히 남아있는 상황이기 때문에 청원 제출·동의 과정에서 중복 방지를 위해 실명 확인 과정을 좀 더 강화 방안 역시 필요하다.

 

정 조사관보는 “해외 사례와 비교하면 청와대 청원시스템의 청원 등록 및 동의 과정은 매우 간단하다. 간단한 절차는 청원자들과 지지자들의 참여 확대를 보장하는 측면이 있다”며 “반면 여론의 왜곡을 초래하는 중복 투표의 가능성도 높인다”고 지적했다. 그러면서 “하지만 과도하게 복잡한 실명 확인 절차는 IT기술에 익숙하지 않은 시민들의 참여를 어렵게 한다”며 “해외 사례를 참고하면서 IT전문가들의 적극적인 참여를 통해 적절한 실명 확인 강화 방안을 강구할 필요가 있다”고 제안했다.

 

MeCONOMY magazine January 2019