우리나라 지방자치는 짧은 역사지만 많은 굴곡을 거 쳐 오늘에 이르렀다.

1949년 「지방자치법」 제정과 1952년 지방의회 구성으로 시작된 지방자치는 군사정권 시기 장기간 중단됐다가 1990년대에야 본격적으로 부활했다. 그러나 지역과 주민의 다양한 요구를 반영하는 자 치의 이상과 달리, 실제 제도는 중앙집권적 통제와 전통적 권위주의의 잔재, 그리고 법적·제도적 한계에 여전히 갇혀 있다.

그렇다면 지방자치의 본질은 무엇이며, 왜 헌법적 보장이 필요한가? 그리고 어떻게 해야 진정한 지방분권이 실현될 수 있는가? 이 질문에 답하기 위해 우리는 최근 이재명 대통령이 강조해 온 지방자치권 강화 방향을 함께 살펴볼 필요가 있다.

◇지방자치의 철학적 뿌리와 보충성의 원칙

지방자치의 사상은 고대 그리스·로마의 시민공동체에서부 터 현대 민주주의 이론에 이르기까지 이어진다. 아리스토 텔레스는 『정치학』에서 “인간은 폴리스적 동물”이라고 했다. 시민이 지역 공동체에서 자율적으로 살아갈 때 가장 행복하다고 보았다. 맹자는 “백성이 나라의 근본”임을 강조하면서 민본주의적 자치의 필요성을 시사했다.

근대에 이르러 알투시우스는 연방주의와 ‘보충성의 원칙’ 을 제시했다. 이는 상위 권력이 하위 공동체의 자율권을 존중하고, 하위 공동체가 해낼 수 있는 일은 스스로 처리 하도록 해야 한다는 원칙이다. 토크빌은 『미국의 민주주의』에서 “지방자치는 자유의 학교”라 했다. 제퍼슨은 “지 방정부야말로 민주주의의 핵심”임을 역설했다.

존 스튜어트 밀도 “지방자치는 시민의 자유와 책임의 학교”라며 지방자치의 중요성을 강조했다. 이러한 사상들은 오늘날 지방자치의 이념적 토대가 되었고, ‘풀뿌리 민주주의’와 ‘보충성의 원칙’은 지방분권의 핵심 가치로 자리 잡았다.

◇대한민국 지방자치의 역사와 한계

우리나라 지방자치는 제헌헌법에 근거를 두고 1949년 법 률로 구체화되었으나 정치적 격동기와 군사정권을 거치며 약 30년간 중단되는 아픔을 겪었다. 1990년대에 이르러 지방의회와 단체장 직선제가 부활하며 비로소 본격적인 지방자치가 실시됐다. 그러나 제도적 뿌리는 여전히 중앙정부의 위임과 감독에 근거하고 있다.

특히 지방자치단체는 중앙정부의 하위기관처럼 기능하는 경우가 많고 ‘지방정부’라는 명칭조차 보편적으로 쓰이지 못하고 있다. 이는 중앙과 지방의 관계가 명령과 집행이라는 상하관계로 인식되어 온 탓이다. 실제로 지방자치권은 헌법에 명시되어 있지만, “법령의 범위 안에서”라는 단서로 인해 중앙정부의 입법·행정 통제에서 자유롭지 못한 실정이다.

◇세계의 지방분권 사례와 헌법적 보장

프랑스는 2003년 헌법 개정을 통해 “공화국의 조직은 분권화에 기초한다”는 조항을 신설하면서 지방정부의 자치 입법권과 재정권을 대폭 확대했다. 독일은 연방헌법에 따라 주(州)가 광범위한 입법·행정·재정 자율권을 갖는다. 스위스는 ‘칸톤’의 자치권이 헌법에 명시되어 있고, 주민투표 등 직접민주주의가 활발하다. 일본도 1999년 지방분권일 괄법 제정 이후, 중앙정부의 권한을 대폭 지방에 이양했다.

이처럼 선진국들은 헌법에 지방분권 원칙을 명확히 규정하고 지방정부의 자치입법·재정·조직권을 실질적으로 보장 한다. 프랑스의 경우 헌법전 자체에 자치 제도에 관한 자세한 원칙들이 규정되어 있다. 자치제도의 헌법적 중요성과 국민적 의지를 강력하게 보여주고 있다.

◇헌법적 보장의 필요성과 국민주권 정부의 방향

이재명 대통령은 “지방이 살아야 국가가 산다”, “지방분권은 선택이 아니라 생존의 문제”라고 강조해왔다. 그는 지방의 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권을 헌법에 명확히 보장하고, 중앙정부의 과도한 통제를 제한해야 한다고 주장해왔다. 주장을 토대로 예측 가능한 방향성을 들여 다볼 수 있다.

지방분권국가의 명시 - 헌법 전문과 제1조에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 신설하여 국가 운영 의 기본원칙으로 지방분권을 천명할 것으로 예상된다. 자 치입법권·재정권·조직권의 실질적 보장: 지방의회가 지역 실정에 맞는 조례를 자율적으로 제정할 수 있도록 하고, 지방세 비율 확대, 지방교부세 확대 등 재정 자립도를 높 이는 방향으로 자주권 확보가 예측된다.

중앙-지방 협력 구조의 헌법화- 대통령, 총리, 지방단체장 등이 모두 참여하는 국가 자치분권회의 등 헌법기관 신설, 중앙과 지방이 동등하게 정책을 논의·결정하는 구조 마련할 것으로 보인다. 주민 주권과 직접민주주의 확대: 주민투표, 주민감사청구, 주민소환 등 직접민주주의 장치 의 헌법적 명문화도 추진될 것이다. 이러한 방향은 알투시 우스의 보충성 원칙, 토크빌의 지방자치 자유론, 밀의 지방자치 민주주의론 등과 깊이 맞닿아 있다.

◇지방자치권 강화의 의미와 미래 과제

지방자치권의 실질적 보장은 단순히 행정의 효율성만이 아니라, 민주주의의 질적 성장과 국가 균형발전의 핵심 동력이다. 지역이 스스로 ‘계획-실행-평가(통제)’를 구현한다. 지역이 자체적 발전 전략을 수립하고, 특성(상황)에 맞는 산업과 문화를 육성할 수 있을 때, 수도권 일극 체제의 해소와 주민 삶의 질 향상을 이끌 수 있는 개연성이 높아진다.

더불어 민주성과 효율성을 담보한다. 동시에 권한 이 양에 따른 지방정부의 책임성 강화, 재정력 격차 해소, 지 역 간 협력체계 구축 등은 여전히 중요한 과제다. 이를 위 해선 중앙과 지방, 시민사회가 함께 협력하는 새로운 거버넌스 모델이 필요하다.

지방자치권 강화와 헌법개정은 대한민국의 미래를 좌우할 중대한 과제다. 동서양의 철학자들은 모두 자치와 분권, 풀뿌리 민주주의의 가치를 강조해왔다. 프랑스·독일·스 위스 등 선진 분권 국가의 사례는 지방자치권의 실질적 보장이 국가 전체의 경쟁력과 민주주의의 질을 높인 대표적 사례들이다.

이제 우리나라도 중앙집권적 국가 운영에서 벗어나, 지역이 주인이 되는 분권 국가로 나아가야 한다. 헌법에 지방 분권 국가의 이념을 명확히 천명하고, 자치입법권·재정권· 조직권의 실질적 보장, 중앙-지방 협력 구조의 헌법화, 주민 주권 확대 등 구체적 제도개혁을 추진해야 한다.

이재명 대통령의 리더십과 국민적 합의, 그리고 지역사회의 적극적 참여가 결합될 때 진정한 지방분권 국가의 미래가 열릴 것이다. 지방자치권 강화, 헌법에서 시작해야 한다.