지속 가능한 농업을 위해 농지 제도를 현실에 맞게 재정비하는 일이 시급한 과제로 떠오르고 있다. 헌법 제121조 제1항은 ‘경자유전(耕者有田)’의 원칙을 농지 제도의 기본 원칙으로 규정하고 농지 임대를 원칙적으로 금지하고 있다. 

 

지난 2015년 농업 총조사 기준, 농지 소유 비율은 농업인 56.6%, 비농업인 43.4%로 추정됐다. 또 후계농 확보 비율은 3% 미만, 70세 이상 고령자가 소유한 농지는 전체 농지의 29.5%였다. 여기에 고령화까지 가속화되면서 상속을 통한 비농업인 소유 농지는 향후 80% 이상으로 확대될 가능성도 제기된다.

 

지방소멸과 인구감소를 막기 위해선 젊은 사람들이 농촌으로 내려가 정착해야 하나 현행법에서는 법과 농업의 현실이 엇박자를 내고 있다는 분석이 나온다. 올해 국정감사에서도 땅을 소유하고는 있으나 실질적으로 거주하지 않는 부재지주(不在地主)의 실경작 위반 여부가 제대로 가려지지 못해 실경작자의 농사 지을 권리가 제대로 보호받지 못하고 있는 사실이 확인됐다.

 

이러한 구조적 한계는 친환경농업을 포함한 여러 분야에서 나타나며 농업 현장의 혼란으로 이어지고 있다. 지난 10월, 한 매체는 친환경 농업인이 다른 사람에게 땅을 빌려 농사를 짓는 과정에서 농지주의 요청으로 계약서를 작성하지 못해 문제가 야기된 사례가 보도됐다.

 

당시 해당 임차농은 빌린 땅으로 친환경 인증을 받았는데, 농지주가 직불금 부정수급 단속에 걸리면서 임차농을 불법 경작 혐의로 고발하는 어이없는 일이 발생했다. 이 외에도 높은 농지가와 임대료 등은 임차농들이 농사를 짓기 어렵게 하는 구조적인 문제가 고착화되어 있는 상황이다. 

 

◇ 농지농용(農地農用) 원칙으로 정책 패러다임 전환해야

 

지난 15일 국회에서 열린 '지속 가능한 농업 실현을 위한 농지 제도 개선’ 토론회에서는 농업 생산성 제고와 농지의 합리적 이용에 근거한 농지법을 마련해야 한다는 발언이 나왔다.

 

발제에 앞서 헌법 제121조 제2항을 언급한 박석두 농어촌사회연구소 박사는 “헌법이 농지 임대차를 명시적으로 인정하고는 있으나, 헌법이 허용하는 농지 임대차는 경자유전 원칙에 부합하는 경작자 간 임대차를 전제로 한 '경작자주의 농지 제도'"라고 설명했다.

 

경작자주의는 농지의 소유와 이용을 분리하여, 실제로 농사를 짓는 경작자가 농지를 소유할 수 있도록 하는 농지정책의 기본 원칙이다. 즉, 농지를 단순히 재산 증식 수단이 아니라, 농업 경영의 기반으로 삼아야 한다는 취지에서 마련된 제도를 말한다. 

 

그는 이어 "(현행 법이) 자작 농주가 임대차 자체를 부정하는 개념이라면, 경작주는 경작자 간 임대차를 허용하는 제도”라며 “농지를 보전하고 효율적으로 이용하도록 제도를 설계하더라도, 농지 관리가 제대로 이루어지지 않으면 모든 제도는 탁상행정에 그칠 수밖에 없다”고 짚었다. 그러면서 “농지 관리 체계는 농지 제도의 필수”라며 “농지 소유 규제 중심의 정책에서 벗어나 농지 임대차를 활용한 이용 조정과 집적 중심의 정책으로 전환할 필요가 있다”고 제언했다. 

 

‘농지는 농업인만 소유할 수 있다’는 소유 규제에서 ‘농지는 반드시 농업용으로만 이용돼야 한다’는 농지농용(農地農用) 원칙으로 정책 패러다임을 전환해야 한다는 의미로 해석된다.

그는 또 “농지 임대차로 인한 분쟁은 임대인의 위장 경작과 시설농업에서의 임차지 회수 문제에서 발생고 있으며 현재 가장 큰 문제는 ‘자경 8년 양도소득세 면제 제도(8년 이상 직접 경작한 농지를 양도일 현재 농지인 상태로 양도하는 경우 양도소득세를 100% 감면해주는 제도)"라고 지적했다. 그는 이 제도로 인해 위장 자경이 만연하고, 농지정책 전반이 왜곡되고 있다고 분석하며 폐지할 것과 '장기 임대'와 '장기 보유' 농지에 대한 합법적 인센티브 도입을 제안했다.

 

◇ 공개적으로 합법적인 농지 임대 유도하는 정책 전환 필요 

 

현재 비농업인의 농지 취득은 대부분 합법이다. 즉, 300평 미만은 주말농장이나 체험용농장으로, 300평 이상은 농업경영계획서 제출만으로 취득이 허용된다. 여기서 문제는 불투명한 임대차 구조다.

 

박 박사는 "임대자 규제보다는 누가 임차하는 것이 농지를 가장 효율적으로 이용할 수 있는 가에 정책의 초점을 맞춰야 한다"며 "공개적이고 합법적인 임대를 유도하는 정책 전환도 필요하다"고 제언했다. 그러면서 △인접 농지 경작자 △전업농·청년창업농 농업 생산 중심 농업법인 △친환경 인증 농업인 △스마트·첨단 농업 경영체 등에 효율적 임차자에 대한 우선권 부여 등을 제안했다.

 

 

◇ ‘소작제도 금지’ 규정, 현실과 맞지 않아

 

이어진 발제에서도 헌법 '제121조'와 현실의 괴리를 지적하는 목소리가 나왔다.

 

이영근 법률사무소 온마음 변호사는 “1987년 개헌 당시 전제되었던 전근대적 소작제도는 사실상 소멸했고, 현재의 농지 임대차는 과거와 같은 구조적 불평등이나 법적 무권리 상태를 전제로 하지 않는다"며 "헌법 제121조 제1항 후단의 ‘소작제도 금지’ 규정은 현실과 맞지 않다”고 설명했다.

 

이어 “소유권 취득을 결과로 하는 경자유전은 실현 불가능한 상태라는 걸 이제는 인정할 수밖에 없다”면서 “‘경작자나 농민이 농지를 소유할 수 있도록 국가가 제도적 환경을 최대한 만들라는 의미로 해석하고 싶다"고 설명했다. 그는 또 "헌법 121조 2항은 그런 경우에는 임대차나 위탁 경영은 허용하되, 농지 이용에서 나오는 실질적인 이익이 경작자에게 돌아가게 하라’는 1항과 연결해서 해석하면 된다”고 덧붙였다. 

 

또 "농지를 단순히 개인 재산으로 볼 게 아니라 균형 있는 국토 이용이라는 큰 틀 속에서 봐야 한다"며 “작년에 헌법재판소는 기후 위기에 대응할 국가의 의무를 명확히 인정했다"고 말했다. 그는 친환경 농업은 국가의 환경 보호 의무를 같이 수행해 주는 공익적 활동으로 해석하며, 향후 성공 사례를 발굴해 확산하고 실경작자 보호 중심에 둔 후속 논의가 이어질 필요가 있다고 짚었다.

 

이와 함께 △친환경 특성화 농업지구 지정 요건 완화(비인접 농지 허용 등) △특성화 지구 내 자유로운 임대차 인정 명문화 △지자체 계획, 거버넌스, 실경작자 보호 장치와의 연계 강화 등을 제안했다.

 

현 정부가 추진하고 있는 규제 합리화 기조는 과거 윤석열 정부 시절의 ‘규제 혁신’과 본질적으로 큰 차이가 없다는 지적도 나왔다. 표현만 달라졌을 뿐, 농지를 개발과 산업의 대상으로 인식하는 접근 방식은 그대로 유지되고 있다는 것이다.

 

강순종 전국농민회총연맹 정책위원장은 “지난 수십 년간 농지 제도는 지속적으로 규제가 완화되는 방향으로 변화해 왔다"고 설명한 뒤 "최근 정부 정책과 국회에 발의된 다수의 농지법 개정안은 다시 규제 완화 기조로 전환되고 있는 것으로 보인다. 정부에선 농지를 개발과 산업의 대상으로 보는 시각이 강화되고 있는데 영농형 태양광 확대, 농지의 타용도 장기 사용 허용 등이 대표적인 사례”라고 분석했다.

 

그는 “이러한 정책들은 농가 소득 증대나 에너지 전환이라는 명분을 내세우고 있지만, 동시에 농지 훼손 위험을 크게 높일 수 있다는 점에서 매우 우려스럽다"고 강조한 뒤 "무엇보다 이러한 정책들이 농지에 대한 분명한 철학 없이 추진되고 있는 점”이라고 지적했다.

 

또 "한 번 훼손되면 원상회복이 극히 어려운 농지가 감소되면 곧바로 식량 자급률 하락으로 이어지고, 이는 국가 식량주권과 식량안보의 취약성으로 연결된다"며 "정부는 식량 자급률 제고를 정책 목표로 설정하고 있지만, 이를 달성하기 위한 최소한의 농지 면적조차 제대로 확보하지 못하고 있는 실정"이라고 강조했다.

 

그는 "농지를 식량주권과 환경 보존의 핵심 자원으로 인식하고, 농지의 공공성 강화를 농지 정책의 중심 원칙으로 확립해야 한다"고 강조한 뒤 전국 단위의 체계적인 농지 전수조사를 통해 소유 및 이용 실태를 정확히 파악하고, 식량작물 목표에 부합하는 최소 농지 면적을 법제화하는 농지 총량 관리 제도의 도입 등을 제안했다.

 

◇ 안정적인 경영권 보장과 장기 임대 제도 필요

 

친환경 농업과 같이 장기적인 관리와 지속적인 투자가 필요한 농업 형태에서는 안정적인 경영권 보장과 장기 임대 제도가 필요하다는 주장도 나왔다.

 

한국친환경농업협회 소속의 김후주 주원농원 대표는 “최근 우리 정부는 국정 운영의 핵심 목표 중 하나로 친환경 농지 면적 2배 확대를 제시하고 있다”며 “그동안 논의된 임대차 예외 확대나 세제 혜택 강화는 반드시 필요한 선행 과제라는 점에 동의하나, 현장에서 겪는 실제 애로와 해외 사례를 고려할 때, 추가적인 정책 보완이 필요하다”고 말했다.

 

친환경 농지나 친환경 전환 가능 농지에 대해서는 거래 단계부터 공공이 우선적으로 개입하거나 조정할 수 있는 장치가 필요하다는 것이다. 농지가 본래의 목적에 맞게 유지되도록 공공적 책임을 부여하자는 취지의 설명이다.

 

김 대표는 “농지의 소유권은 개인에게 두되, 토지 이용 방식에 대해 공공이 일정한 보전 권리를 매입하거나, 친환경 농지에 대해 전용 제한과 환경 보호 조건을 명확히 한 보전 협약을 체결하는 방식도 검토할 수 있다”며 “단순히 농지 거래나 임대차 제도에 그치지 않고, 친환경 농지를 장기적으로 지키고 확대하기 위한 보전 제도, 정책의 지속성, 그리고 국민 인식 개선까지 함께 가야 한다”고 강조했다.

 

◇ 직불제, 본래 취지와 다르게 고령 농업인의 보유 유인으로 작용

 

현재 우리나라의 최대 이슈인 고령화, 인구감소 등은 기후위기와 맞물리며 농지 투기, 지역 공동체 해체 등 구조적 문제가 되고 있다. 그 중심에는 ‘농지가 다음 세대로 흐르지 않는 구조적 문제’가 있다. 농지 가격도 이미 생산수단의 범위를 넘어섰다

 

정승민 한국4H중앙연합회 사무국장 “농업직불제는 본래 취지와 다르게 고령 농업인의 보유 유인으로 작동하며 청년농은 농지를 구할 수도, 장기 계획을 세울 수도 없는 현실에 놓여 있다”며 "농지는 생산수단이 아니라 ‘오르면 좋은 자산’으로 인식되고 있다"고 지적했다.

 

그는 또 "비농업인의 농지 소유 확대, 상속을 통해 증가한 소유면적, 지역별 불균형적 농지가격 상승은 청년농에게는 애초에 접근 불가능한 시장 구조를 만들고 있다”고 지적했다. 

 

그러면서 “대한민국 농업의 지속 가능성은 새로운 기술보다, 새로운 인재보다, 더 근본적으로 농지가 다음 세대로 안정적으로 넘어갈 수 있는 가에 달려 있다”며 “정부는 지금의 ‘보유 중심’에서 ‘이양·이용 중심’으로 농지정책을 전환하는 역사적 시작점이 돼야 한다”고 제언했다.

 

◇ 실제 농가 수 100만 명에서 90만 명으로 감소...그러나 농업경영체는 증가

 

실제 농가 수는 100만대에서 90만대로 감소했다. 그러나 농업경영체는 180만으로 증가하는 기현상과 그 증가율이 가장 높은 지역이 바로 서울의 강남구와 송파구다.

 

곽현용 한살림생산자연합회 정책자문위원은 “비농업인의 농지소유가 50%대에 육박하는 현재 상황에서 고령농의 농지가 향후 대부분 비농업인 자녀 상속으로 이어질 것으로 예상된다"고 분석했다.

 

그는 또 "향후 10년 이내에 비농업인의 농지 소유는 84%에 이를 것”이라며 “농지의 대부분이 비농업인의 소유가 되고 농지가 더 나누어지고 잘게 쪼개지면 농업의 미래는 없다”고 주장했다. 이와함께 “경자유전의 원칙을 지향하되 농지 전용을 엄격히 제한하고 ‘농지가 농업에 이용되도록 보장하는 농지 농용’을 실현하는 법과 제도로 개편돼야 한다”고 제언했다.

 

비농업인의 농지 소유 확대와 기업화 명분 완화에 대한 반대 입장도 나왔다.

 

오세형 대표경제정의실천시민연합 정책부장은 “농업법인 역시 농업인 중심 출자와 조합원 요건 강화가 필요하다”며 “비농업인의 우회적 농지 소유 수단으로 활용되는 것은 차단해야 한다”고 주장했다. 그는 △농지 전수조사 △식량자급 목표 설정 △농지 유지 총량제 △실경작자 중심 직불제 개편 △세대전환 직불·장기 임차권(영농권) 도입 등을 제안했다.

 

 

◇ 정부, 농지 총량은 반드시 체계적으로 관리하고 최대한 보존해야

 

정부 측에선 농지 총량 보전이라는 원칙 아래, 임대차→상속→세제→농지은행을 연계해 생산성과 공공성을 동시에 높이는 방향으로 농지 제도를 재설계하겠다고 밝혔다.

 

김기환 농림축산식품부 농지과 과장은 “농지는 한 번 다른 용도로 전용되면 다시 돌아오지 않는 비가역적인 자원”이라고 전제한 뒤 “식량안보 차원에서도 농지 총량은 반드시 체계적으로 관리하고 최대한 보존해야 한다는 게 정부의 기본 입장”이라고 밝혔다.

 

그는 다만 “총량만 보존하면 농업이 잘 되느냐, 그건 또 아니다"며 "중요한 것은 농업 생산성을 어떻게 높이고, 구조를 어떻게 개선할 거냐는 문제이며 규모화, 직접화 없이는 농업 경쟁력 강화가 어렵다”고 설명했다.

 

또 “정부는 우량 농지를 중심으로 농지 총량을 관리하기 위해 농지관리 기본방침을 수립하고 있다"며 "식량안보를 위해 필요한 농지가 얼마인지, 지역별로 어떻게 관리할 건지 연구를 진행 중이다. 선언적인 계획에 그치지 않고, 인센티브와 패널티까지 포함해 실질적으로 농지를 지킬 수 있는 방안을 같이 고민하고 있다”고 덧붙였다.

 

그러면서 “앞으로 상속이나 증여를 통해 비농업인에게 넘어갈 가능성이 큰 농지들을 어떻게 공적 관리 체계 안으로 끌어올 것이냐가 굉장히 중요한 과제”라며 “이런 농지들이 농지은행 같은 공적 관리 틀 안으로 들어오면, 청년농이나 친환경농업, 공동영농 같은 정책 방향에 맞게 활용할 수 있는 여지가 생긴다고 보고 있다”고 말했다.

 

농지은행과 관련해선 "친환경 농가에 대한 우선 배정이나 가점 부여를 계속 확대하고 있고 친환경 인증 농지가 계속 친환경으로 유지될 수 있도록 제도 개선도 준비하고 있다"며 "농지은행 포털을 개편해서 공공임대 농지 정보를 한눈에 볼 수 있도록 내년 1월부터 적용할 계획"이라고 밝혔다.

 

오다은 기획재정부 재산세제과 사무관은 “현행 제도상 농지은행(농어촌공사)에 위탁 임대한 경우 자경 요건을 대폭 완화해 3년 자격만으로도 양도세 감면 가능하다”고 설명했다.

 

또 “2025년 법 개정으로 영농조합법인·농업회사법인에 농지 출자 시 자경 기간과 무관하게 양도세 부담을 없애는 제도가 신설도돼 내년부터 시행 예정"이라며 "이는 개인 간 거래가 아니라 농업의 규모화·조직화를 유도하려는 세제적 장치”라고 설명했다.

 

임대 기간을 자경 기간으로 인정해 자경 여부와 무관하게 100% 양도세 감하자는 제안에 대해서는 “투기 악용 가능성 때문에 신중한 검토 필요하다”면서 “임대가 무제한 허용될 경우, 농업 목적이 아닌 투기 세력이 감면 제도를 활용할 위험 존재한다”고 설명을 덧붙였다.

 

그러면서 "오늘 제기된 의견들은 향후 농지 세제 개편 논의의 중요한 참고 자료로 활용하겠다"고 말했다.

 

◇ 정부, 평창군·새만금 등 대규모 농지 활용한 친환경 모델 검토

 

임영조 농림축산부 친환경농업과 과장은 “새 정부에서는 친환경과 유기농업을 2배로 확대하겠다는 매우 구체적인 국정과제를 추진하고 있다"며 "이런 상황에서 현장의 현실적인 요구를 과연 실용적으로 해결할 수 없는 것인지, 저희도 계속 고민해 왔고, 논의 과정에서도 경자유전 원칙, LH 사태 이후의 투기 우려, 직불금 부정수급 문제라는 큰 벽에 부딪혀 온 것도 사실”이라고 말했다.

 

그는 특히 “내년부터 시행 예정인 제6차 친환경농업 육성 5개년 계획에서는 친환경 농지의 안정적 확보와 보장 문제가 핵심 과제로 다뤄지고 있다"며 "농지은행을 통한 활용 방안, 은퇴 농업인의 유기농지가 다음 세대로 원활히 승계될 수 있는 구조 마련, 해외 사례에 대한 검토 등이 그 내용에 포함되어 있다"고 말했다.

 

덴마크의 경우 국공유지를 유기농업으로 전환하는 정책을 국가 차원에서 추진하고 있어 이러한 사례는 우리에게도 시사하는 바가 크다.

 

그는 “최근 도입된 친환경농업 특화지구 제도 역시 친환경농업 기반을 확대하는 중요한 제도적 장치”라며 “이 제도를 통해 지역 단위의 구체적인 성공 사례가 조속히 창출될 필요가 있으며, 이는 친환경 농업인들에게 실질적인 희망과 비전을 제시하는 계기가 될 것"이라고 덧붙였다.

 

그는 평창군 사례를 비롯해 새만금 등 대규모 농지를 활용한 친환경 모델도 함께 검토하고 있다고 설명을 덧붙였다.

 

한편, 이날 토론회는 더불어민주당 문금주·임미애·오기형·이원택 의원과 진보당 전종덕 의원, 조국혁신당 신장식 의원이 주최했다. 주관은 전국농민회총연맹·환경농업인단체연합회·농정전환실천네트워크·한살림연합 등이 했다.