정부는 6월14일 ‘2016 공공기관장 워크숍’에서 ‘에너지·환경·교육 분야 기능조정 방안’을 발표했다. 공공기관 기능조정은 ‘공공기관 정상화 대책’에 따라 정부가 추진 중인 핵심 개혁과제로 정부는 공공기관을 핵심기능 위주로 재편해 국민에게 보다 나은 공공서비스를 제공하고자 한다고 발표했다. 하지만 발표와 즉시 에너지 등 공공분야에 대한 민영화 논란에 휩싸였다. 정부는 곧바로 “민영화와 무관하다”는 입장을 밝혔지만, 논란은 사그라지지 않고 있다.

정부가 에너지 공공부문 기능조정 방안을 발표하자마자 민영화 논란에 휩싸였다. 정부는 곧바로 민영화와는 무관하다는 입장을 밝혔다. 하지만 이번 발표와 함께 정부가 공공시장의 민간개방에 속도를 내고 있는 것이 사실이다. 이번 기능조정 방안은 ▲유사 중복업무조정 ▲민간개방 확대 ▲비핵심업무 이관 및 축소 등이 이뤄졌으며, 5개 기관 통·폐합, 2개 기관 구조조정, 29개 기관의 업무조정 등이 주요 골자다.

특히, 전기·통신·에너지분야와 관련해 공공업무를 맡고 있는 한전과 한전KDN의 업무 조정, 가스시장에 경쟁체제 도입에 대한 내용을 담고 있다. 주요 내용을 살펴봤다.

전기·가스 판매 민간개방·에너지 공공기관 추가 상장

정부는 한전이 독점하고 있는 전력 소매 분야에 대한 규제를 완화하고 단계적으로 민간에 개방할 방침이다. 정부는 판매 부문 독점구조로 경쟁체제 부재 및 전기 판매와 결합한 다양한 서비스창출이 제한된다고 지적했다. 이에 따라 요금체계 개편 등 구체적인 로드맵 및 추진일정은 산업부 주관으로 올해 안에 수립·발표할 예정이다.

정부는 소매부문 경쟁도입으로 원가절감 등 효율성이 높아지고 사회적편익이 증대될 것으로 전망하고 있다. 또 다수의 민간사업자 참여로 소비자 선택권이 보장되고, 통신과 전력 결합 등 신규서비스가 창출될 것으로 기대하고 있다. 가스 부문도 당장은 민간직수입 활성화를 통해 시장 경쟁구도를 조성한 후, 2025년부터 가스 도입·도매시장을 단계적으로 민간에 개방한다.

현재는 가스 수요의 94%를 가스공사가 독점적으로 수입해 공급해오고 있다. 다만, 발전·산업용 수요자의 자가소비용에 한해서만 직수입이 가능하도록 하고 있다. 올해 하반기에 산업부는 민간직수입 활성화를 위한 배관시설이용규정의 개정 절차를 밟고, 내년 상반기 가스도입·도매시장 민간개방 추진 로드맵을 수립해 발표한다는 계획이다.

다음은 에너지 공공기관 상장이다. 현재는 한전, 가스, 난방, 한전KPS, 한전기술 5개 에너지 공공기관과 3개 금융 및 레저 공공기관(기업은행, 강원랜드, GKL)이 상장, 거래 중이다. 정부는 향후 남동발전 등 발전 5사, 한전KDN, 가스기술공사, 한수원 등 8개 에너지 공공기관 상장을 순차적으로 추진하기로 했다. 아울러 지분의 20~30%만을 상장, 정부 등 공공 지분 최소 51% 유지하는 등 혼합소유제방식으로 상장을 추진한다는 계획이다.

더불어민주당, “사실상 민영화, 피해와 고통은 서민이 짊어지게 돼”

정부의 ‘공공기관 기능조정’안은 발표와 즉시 민영화 논란에 휩싸였다. 더불어민주당 이재정 원내대변인은 정부의 발표 다음날인 15일 “정부의 ‘공공기관 기능조정 방안’에는 공공기관이 전담해온 전력판매와 가스 도입·도매 업무를 민간에 개방한다는 계획이 포함돼 있다”면서 “사실상 민영화를 추진하겠다는 것”이라고 비판했다. 이어 “전기·가스의 판매 민간 개방은 문제의 외주화이자 책임의 외주화”라며 “이로 인한 피해와 고통은 우리 서민이 고스란히 짊어지게 될 것”이라고 지적했다.

이재정 대변인은 방만경영으로 부실과 부채가 쌓인 공공기관의 개혁 필요성을 말하면서도 민영화는 해법이 아니라고 강조했다. 이어 무능한 낙하산 인사로 방만한 경영 방조, 4대강 사업, 해외자원개발 등 부실에 대한 반성 없이 추진하는 민간개방은 결국 문제와 책임을 외면한 것이라는 점을 분명히 했다.

이 대변인은 마지막으로 “정부가 말하는 시장개방과 경쟁에 따른 인하 효과 역시 특정 대기업이 서비스를 장악하면서 오히려 경쟁이 제한되고 서민요금 폭탄의 부작용을 낳을 우려가 매우 깊다”며 “문제의 외주화, 책임의 외주화로 우리 서민이 당할 고통을 외면해서는 안 될 것”이라고 강조했다.

노동계도 에너지 공공기관 주식상장은 사실상 민간 자본이 에너지 공공기관의 지분을 살 수 있도록 하는 것으로 민영화의 길을 트는 것이라고 지적했다. 성명을 발표한 한국노총은 “계획대로 공공기관 기능조정이 진행될 경우 재벌 기업에 에너지 산업이 넘어갈 것이고, 결국 재벌과 주주들의 이익배당을 최우선으로 하는 에너지 정책이 전개될 것”이라고 비판했다.

실제로 2000년대 초반 정부가 발전시장을 민간에 개방한 이후 발전설비분야에 에스케이(SK), 포스코, 지에스(GS) 등 대기업들이 진출했고, 증설 예정된 것까지 고려하면 30%에 이른다. 노동계는 “이들 대기업 발전회사들은 지속적으로 전력판매단가를 인상해 한전의 부채를 증가시켰다”고 예를 들었다. 한전의 부채 증가는 결국 전력요금 인상으로 국민들의 부담으로 이어졌다는 것이다.

정부, “민영화와 무관하다”

민영화 논란에 휩싸이자 기재부는 “전력 소매판매 및 가스 도입도매 민간개방, 에너지 공기업 상장은 민영화와 전혀 무관하다”고 선을 그으며 적극 해명에 나섰다. 기재부는 “전력 및 가스시장의 민간개방은 그간 공공기관이 독점하고 있는 분야에 민간이 진출하도록 해 경쟁체제를 도입함으로써 국민의 편익을 높이고자 하는 것”이라면서 “8개 에너지 공공기관 상장도 경영권과 지분 50% 이상을 정부 등 공공부문이 계속 유지하는 것을 전제로 추진하는 것으로 민영화가 아니다”라고 해명했다.

현재도 한전과 가스공사 등이 이미 상장돼 있으나 여전히 정부가 지배력을 갖고 공공기관으로 운영되고 있는 사실에 비춰 볼 때 상장을 곧 민영화로 보는 것은 부적절하다는 것이다. 또 전기·가스요금 인상 등과 관련해서는 “공기업이 독점하고 있는 전력판매 및 가스도입·도매 분야를 민간에 개방하는 것은 독점해소 및 경쟁체제를 통해 더 낮은 가격 또는 더 나은 서비스를 국민들에게 제공하기 위한 것”이라며 “전력·가스 시장 민간개방은 민간기업의 진출여건, 시장상황 등을 보아가며 중장기적으로 단계적 개방할 계획으로 충분한 준비를 거쳐 전기·가스의 수급, 가격불안정 문제가 없도록 보완대책을 마련해 추진할 것”이라고 밝혔다.

공공재 민영화의 의미

부채가 계속 늘어나는 등 공공기관·공기업의 방만경영을 개혁해야 한다는 점에서는 사회적인 공감대를 형성하고 있지만, 정부가 내놓은 방식에는 의문을 제기하며 양측의 입장차가 명확해 향후 강한 진통이 예상된다.
이론적으로 공기업을 민영화함으로써 얻게 되는 실익은 공공부문 효율성 제고, 재정적자의 축소와 세수의 증대, 민간자본시장의 저변확대 등이 나타날 수 있다. 하지만 이런 장점들로 공기업 민간개방·민영화라는 논리가 현재 공기업의 문제를 해결해 줄 것이라고 믿거나, 사기업이 항상 효율적으로 운영될 것이라는 단순한 판단은 바람직하지 않다는 게 전문가들의 지적이다.

이익을 창출하는 부문에서는 기업이 정부보다 더 효율적일 수 있지만 공익을 추구하는 사업에서는 정부가 사기업보다 더 효과적일 수 있기 때문이다. 특히 사업의 지속성, 사회적 결속문제, 공공요금의 인상문제 등이 거론되는 이유다. 특히 전기와 가스는 가격과 상관없이 어쩔 수 없이 사용해야 하는 필수 공공재라는 점에서 그 중요도가 더하다.

전력, 가스 등은 필수 공공재로 그동안 정부가 요금 결정권을 갖고 국민에게 싼 가격으로 제공해 왔다. 하지만 정부 발표대로 일부만 민간에 넘어가더라도 수익성을 최우선으로 하는 기업의 속성상 요금 인상은 필연적으로 보인다. 무엇보다 전력과 가스 등 사업에는 사실상 많은 자본을 가진 대기업만이 참여 가능할 것으로 보여 특혜에 대한 논란도 일고 있다. 이런 점에서 비춰볼 때 미국 캘리포니아의 단전사태가 시사하는 바는 크다.

캘리포니아는 2000년 강수량이 줄어들어 미국북서부에서 수력발전을 통해 캘리포니아로 공급되는 전력량이 감소했다. 그러자 민간사업자들이 발전소 가동을 중단해 전력공급 감소분이 2000년 여름부터 늘기 시작해 2001년 4월에는 캘리포니아 전체 발전용량의 30%를 차지했다. 전력공급량이 줄어들자 1999년 여름 MWh당 평균 30달러 정도였던 전력 도매가격은 2000년 여름 130달러를 넘어섰고 12월에는 무려 385달러까지 치솟았다.

여러분의 공공재는 어떻습니까?

2014년 ‘블랙딜’이라는 한 다큐멘터리 영화가 개봉했다. 영화는 우리나라에서 불고 있는 민영화 바람의 실체를 찾기 위해 앞서 민영화가 진행됐던 나라들을 찾아간다. 1980년대 국가재정적자를 이유로 시작된 영국의 대대적 민영화 정책과 미국의 규제완화, 이후 남미를 실험장 삼아 전세계에 펼쳐진 각종 공공재의 민영화 바람. 영국의 철도, 칠레의 연금과 교육, 아르헨티나의 발전과 철도, 일본의 철도, 프랑스의 물, 독일의 전력까지 7개국을 탐방했다.

영화는 민영화의 결과를 적나라하게 보여준다. 민영화 이후 5년간 4번의 대형사고가 발생해 수많은 사상자를 낸 영국의 철도, 군사독재 기간 동안 민영화가 진행돼 지금 상황이 뭐가 어떻게 된지도 모르고 전기가 끊어진 곳에 살고 있는 칠레 시민들, 수도가 민영화되고 4년 뒤 수도요금이 30%가 오르자 뭔가가 잘못됐다고 느끼는 프랑스 시민들의 모습이 담겨 있다.

영화는 말미에 민영화된 공공재들이 전세계적으로 다시 조금씩 재공영화 되고 있는 모습을 보여준다. 아르헨티나의 수도 부에노스아이레스는 수도를 다시 재공영화 했다. 아르헨티나 부에노스아이레스 수도공사 회장은 “수도가 민영화 된지 1년 만에 요금이 15% 올랐고, 그리고 8년 후에 다시 6%가 증가했다”면서 “또 민간회사가 계약을 통해 약속했던 것들을 지켜내지 못했다”고 말한다. 또 6년 만에 영국의 네트워크레일은 재공영화 됐다. 영국 교통부 대변인은 “주주들은 단기적인 수익에 초점을 맞추었고, 장기적인 관점이 없었다”며 “결국 운영적인 효율문제로 파산했으며, 다시 국영회사로 전환했다”고 밝혔다. 독일도 마찬가지다. 함부르크는 전력
과 난방을 재공영화 했다.

[기자수첩]
공공재, ‘민간개방’만이 답인가

전기, 가스, 수도, 철도, 의료, 교육 등은 공공재의 성격이 강한 재화들이다. 이 같은 재화들은 가격과 상관없이 어쩔 수 없이 사용해야 하는 필수 재화라는 점에서 그 중요도가 더하다. 싸면 쓰고, 비싸면 안 쓰고 하는 선택할 수 있는 문제가 아니기 때문이다. 비싸도 빚을 내서라도 사용해야만 하는 재화다. 이런 필수공공재를 꼭 민간시장에 개방하는 것이 옳은 일인지 고민해야 한다. 정부는 민영화가 아니라고 주장하고 있지만 일각에서는 사실상 민영화 수순으로 가는 것 아니냐는 우려의 목소리를 내고 있다.

전기·가스 등은 그 산업의 규모상 대규모의 자본이 들어갈 수밖에 없어 또다시 재벌특혜 아니냐는 의심의 눈초리도 보내고 있다. 1980년대 전세계적으로 신자유주의 바람을 타고 너도나도 민영화 바람이 불었다. 하지만 이는 결국 불평등·양극화의 심화 등 각종 사회문제를 일으켰고, 사회적 갈등 비용을 증가시켰다. 민영화의 실패를 인정하고, 다시 필수 재화를 공영화·국영화하는 나라가 늘고 있다. 현재 공공기관과 공기업들의 부채가 계속 늘어나는 등 방만경영을 개혁해야 한다는 점에서는 사회적인 공감대를 형성하고 있지만, 그 해결책이 ‘공공재의 민간개방’ 밖에 없었는지는 의심스럽다.

물론 아직은 정부의 발표내용이 추상적이고 제한적인 부분이 많다. 구체적인 로드맵을 작성할 정부는 만약 정부가 생각하는 결론으로 이어지지 않을 경우 그 대가가 고스란히 국민에게 돌아간다는 명심해야 할 것이다.

MeCONOMY Magazine July 2016