M이코노미뉴스

경제

[M경제매거진] 미 중간선거 後···“미·중 통상분쟁, 앞으로도 계속될 것”

[M이코노미 김선재 기자] 지난달 6일 미국에서 하원의원 435석 전체와 상원의원 100석 중 3분의 1 정도인 35석을 새로 뽑는 중간선거가 치러졌다. 도널드 트럼프 대통령 임기가 2년 지난 시점에서 치러지는 선거인만큼 트럼프 대통령의 그동안 국정 운영에 대한 중간 평가적 성격과 차기 대선에서 재임 가능성을 예측해보는 의미가 강했다. 선거결과, 공화당은 상원에서 의석수를 늘리면서 다수당 지위를 유지했지만, 하원에서는 의석을 잃어 민주당에 다수당 지위를 내줬다. 이와 관련해 전문가들은 민주당이 하원을 차지함에 따라 트럼프 행정부의 통상정책에서 속도 조절은 있을 수 있으나 기조에 별다른 변화가 없을 것이라고 전망했다. 즉, 미국의 보호무역주의와 중국과의 통상분쟁이 계속될 것이라는 말이다. 또한 공화당이 상원에서의 승리함으로 인해 트럼프 대통령에 대한 지지가 여전히 건재하다는 것이 확인되면서 재임 가능성에도 긍정적인 신호가 들어왔다는 평가다. 트럼프 대통령의 2년간 국정 운영에 대한 중간평가적인 성격이 강했던 이번 중간선거에서 공화당은 상원에서 51석을 차지하며 다수당 지위를 유지했다, 하지만 하원에서는 과반을 잃으면서 35석을 추가 확보한 민주당에 주도권을 양보해야 했다. 민주당은 111대 의회(2009년 1월~2010년 12월) 이후 8년 만에 하원의 주도권을 되찾았다. 양원을 모두 장악하고 있던 공화당이 중간선거 이후 하원을 민주당에 넘겨주게 됨에 따라 의회 구성이 2015년 이후 다시 양분됐다. 예산심사와 법률심사 권한을 가진 하원을 민주당이 차지하게 돼 트럼프 행정부와 공화당이 주도해 온 국내외 정책에 대한 민주당의 견제는 트럼프 대통령의 임기 후반기 국정 운영을 다소 어렵게 할 것으로 예상된다. 하지만 트럼프는 중간선거가 치러진 11월6일 밤 자신의 트위터를 통해 “오늘 밤 굉장한 성공(tremendous success)을 거뒀다. 모두에게 감사한다”며 중간선거 결과에 대한 만족감을 표했다. 대한무역투자진흥공사(KOTRA)는 “미국 내 정책 이슈에서 막강한 영향력을 지닌 하원 상임위원회 위원장 및 각 당 지도부 교체로 정책 전반에 걸쳐 변화가 불가피하다”면서도 “트럼프 대통령은 주요 격전지 지원 유세를 통해 상원 승리를 끌어내면서 공화당 내 입지를 확고히 다져 2020년 재선에 청신호가 전망된다”고 밝혔다. 다만, 경제기관·연구소 및 전문가들은 중간선거 결과로 트럼프 행정부의 통상정책에는 큰 변화가 없을 것이라고 전망했다. 중국의 불공정 무역행태에 대한 부정적인 인식은 미국 내 전반적으로 퍼져있는 것이기 때문이다. IBK경제연구소는 “양당 모두 중국의 불공정 무역에 대한 인식을 같이해 속도 및 강도 조절은 있겠으나 현 보호무역 기조 변화는 없을 것”이라고 내다봤고, KOTRA는 “여타 정책에 비해 무역에서 미국 대통령의 재량권이 많아 중간선거 후에도 대중 통상규제의 완화 가능성은 낮을 것”이라고 전망했다. 대외경제정책연구원(KIEP)은 “트럼프 대통령의 핵심 슬로건인 자국 우선주의(America First)와 제조업 일자리 창출 등은 전통적으로 노조를 지지기반으로 하는 민주당의 통상정책과 큰 차이가 없어 민주당이 트럼프 통상정책을 적극 반대할 명분이 없다”면서 “트럼프 대통령의 통상정책이 주로 행정명령을 통해 발동됐기 때문에 의회의 영향력이 제한될 수밖에 없다는 점도 통상정책 기조가 바뀌기 어려운 이유”라고 설명했다. 다만, “하원을 장악한 민주당이 대통령 행정명령에 대한 광범위한 조사를 할 수 있어 트럼프 대통령으로서도 과거와 같은 일방주의식 관세부과가 자유롭지는 않을 것”이라고 덧붙였다. 美 중간선거, ‘50 대 50’의 승리 이번 선거는 공화당이 예상보다 선전하면서 양당이 절반의 승리를 했다는 평가가 중론이다. 국제금융센터에 따르면 NBC는 ‘민주당은 하원에서 약진(in a wave), 공화당은 상원에서 예산보다 선전(outperformed)’, 파이낸셜 타임스(Financial Times)는 ‘공화당과 민주당이 모두 일정 부분 승리’했다는 평가를 내놨다. VOX는 ‘민주당은 하원을 장악함으로써 트럼프 행정부에 대한 견제를 강화할 수 있게 됐고, 공화당도 상원에서 추가 의석을 확보하는 등 좋은 성과(Perform Strongly)를 거둔 것’으로 평가했고, 더 가디언(The Guardian)은 ‘민주당이 하원 다수당을 차지했음에도 불구, 2020년 대선에서 트럼프 대통령의 포지션은 건재(look in a strong position)’하다고 전망했다. KIEP에 따르면 최근 미국경제 호황에도 불구하고 그 안에 내재돼 있는 다양한 문제들은 중간선거에서 공화당에 불리하게 작용했다. 경제성장률, 실업률 등 지표에서 미국경제가 호황이라는 것이 확인되지만, 실질임금 상승으로는 이어지지 않아 일반 노동자들이 경제호황을 체감하기는 한계가 있었을 것이라는 설명이다. 트럼프 정부 출범 이후 미국경제는 2% 후반대의 견고한 성장을 이어간 반면, 실질임금은 2017년 0.94% 오르는 데 그쳤다. 또한 감세 정책은 재정적자를 초래했고, 중국과의 통상분쟁은 경제의 불확실성을 키웠다. 경제 문제 외의 이슈가 이번 선거에 많은 영향을 미쳤다는 것도 미 중간선거의 특징이다. 국제금융센터에 따르면 유권자들이 이번 선거에서 가장 중요하게 생각한 이슈는 헬스케어(건강보험, 41%)였다. KIEP는 “오바마 케어(Obamacare)의 완전한 폐지를 주장하는 트럼프 대통령과 공화당에 대한 반감이 하원선거에서 민주당의 우세를 결정짓는 주요 원인으로 작용한 것으로 보인다”고 밝혔다. 박지광 세종연구소 연구위원은 “선거 막판에 불거졌던 중미 불법 이민자들의 행진인 ‘캐러밴(Caravan)’ 이슈를 반이민 표심 결집에 이용하고자 했던 트럼프의 캠페인 전략에도 불구하고 공화당 득표에 별로 도움이 되지 못했다”며 “멕시코와 국경을 맞대고 있어 불법 이민자 문제가 심각한 주들에서 공화당 후보자들이 거둔 득표가 캐러밴 이슈가 터지기 이전의 예상치에서 크게 벗어나지 않는 것은 캐러밴 이슈가 이번 중간선거에서 중요한 이슈가 되지 못했다는 방증”이라고 설명했다. 여성과 청년층, 유색인종의 투표 참여가 늘었다는 점도 민주당에 유리하게 작용했다. 국제금융센터는 남성(48%)에 비해 높은 여성(52%)의 참여율을 고려하면 이번 선거가 특정 후보나 정당보다 트럼프 대통령에 대한 신임 여부를 가늠하는 성격이 강했다고 설명했다. 평소 트럼프 대통령의 여성 혐오 발언 등에 대한 반발심리가 투표에 반영됐다는 것인데, 여성 투표자의 59%가 민주당에 표를 던지고 40%는 공화당에 투표했다. 남성은 51%가 공화당, 40%가 민주당이었다. 인종별로는 백인과 유색인종간 차이가 컸고, 백인 중에서도 남녀 간 차이가 있었다. 공화당 지지층이 많은 백인 남성 그룹에서 60%가 투표했고, 백인 여성은 각각 49%로 지지가 양당으로 분산됐다. 하지만 유색인종들은 성별과 무관하게 민주당에 투표, 평균 투표율 76%를 기록했다. 허핑턴포스트 “트럼프는 건재하고 민주당은 멀었다” 이런 환경 속에서도 공화당은 상원과 주지사 선거에서 기대 이상으로 선전했다. 트럼프의 지지기반인 러스트벨트 지역(위스콘신·미시건·펜실베니아·일리노이주)에서의 주지사 선거 패배가 치명적이기는 하지만, 근소한 차이로 이길 것이 예상된 상원 선거에서 트럼프 대통령 지원 유세로 예상보다 좋은 결과를 얻었기 때문이다. 트럼프 대통령의 지지층과 숨은 표가 건재하다고 볼 수 있지만, 온전히 ‘트럼프 효과’로 인한 결과라고 보기 어렵다는 분석이다. 박지광 연구위원은 “35명의 상원의원을 다시 뽑은 이번 중간선거에서 공화당은 단지 9석만 지키면 다수당 지위를 유지할 수 있었기 때문에 출발부터 공화당에게 매우 유리한 상황이었다”면서 “공화당이 추가 의석을 확보할 수 있었던 것은 운 좋게도 이번에 상원의원 선거가 열린 주들 가운데 보수적인 주들이 많았기 때문이지 트럼프의 선거유세 지원이 당락을 좌우할 만큼 큰 영향력을 발휘했기 때문은 아니다”고 봤다. 민주당 현역의원들이 패배한 인디애나·미주리·노스다코다 등은 모두 중서부에 위치한 매우 보수적인 성향을 가진 주들로, 트럼프가 아니었어도 민주당이 수상하기 매우 어려운 지역들이라는 것이다. 이 때문에 공화당의 상원에서의 의석 확장은 선거 훨씬 전부터 예상됐었다. 박 연구위원은 “하원선거 결과까지 종합해보면 이번에 공화당은 보수적 유권자들이 다수를 점하는 지역에서 승리했고, 그렇지 않은 지역에서는 공화당 후보들이 패배했다. 한편, 여론조사 결과를 보면 중도성향 유권자들은 2016년 대선 및 상·하원 선거 때보다 민주당 후보자들을 더 많이 지지한 것으로 파악된다”며 “이는 트럼프의 한계를 분명히 보여준다. 보수적 유권자들에게는 큰 매력이 있는 반면, 진보적 그리고 더 나아가 중도성향의 유권자들에게는 지난 2년 동안 어필하지 못했다는 것”이라고 평가했다. 그렇다고 ‘반트럼프 민심’이 확인된 선거도 아니었다. 승리한 민주당 후보들의 득표율이 기대 이하였기 때문이다. 박 연구위원은 “민주당은 하원에서 35석을 늘려 하원의 다수당이 됐음에도 승리의 폭이 내심 기대한 것보다 적어 크게 기뻐하지 못하는 모습”이라면서 “진보 언론, 시민단체, 민주당이 합심해 총력전을 펼쳤고, 젊은층과 여성 유권자의 투표율이 예년보다 훨씬 높았음에도 하원에서 35석만을 늘렸다는 것은 민주당의 입장에서 볼 때 분명 고무적인 현상은 아니다”고 지적했다. 이에 대해 CNN은 “축하파티를 할 정도의 승리는 아니다(victory without a party)”라고 평가했다. 특히, “민주당이 승리한 곳들 가운데 33개 선거구에서 민주당 후보자들은 53% 이하의 득표율을 기록했다. 2016년 하원 선거에서 공화당이 11개 선거구에서만 53% 이하의 득표율로 승리한 것과 비교할 때 이번 중간선거에서 민주당의 승리가 그만큼 아슬아슬했다는 것을 알 수 있다”며 “현재로서는 오는 2020년 대선에서 트럼프의 승리가 예상되기 때문에 민주당이 초경합 하원 선거구를 2020년 선거에서도 수성하기란 그리 쉬워 보이지 않는다”고 내다봤다. 박 연구위원은 ‘트럼프는 건재하고 민주당은 아직 멀었다’는 허핑턴포스트의 표현을 인용하며 “트럼프의 재선 가능성을 확인한 선거였다고 요약할 수 있다”고 말했다. 트럼프 통상정책에 의미 있는 변화 없을 것 중간선거로 하원이 민주당 주도로 바뀌면서 민주당은 공화당이 추진 예정이던 감세정책과 정부지출 확대를 통한 경기부양책은 저지할 것으로 보이나 통상정책에 있어서는 강도나 속도조절 정도가 있을 뿐 전반적인 기조에는 변화가 없을 것이라는 전망이 다수 전문가들의 의견이다. KOTRA는 “미국 내 조야에서 중국의 불공정 무역관행에 대한 현 정부의 대응은 초당적 지지를 받고 있어 기존 대중 정책 기조에 변화는 없을 것”이라면서 “중국의 중상주의적 기업정책과 경제구조의 근본적 변화를 유도해야 한다는 점에서 대중 301조 관세에 대한 양당의 지지가 높다”고 설명했다. 미국 대표적 산업단체인 미 상공회의소의 마리론 브릴리언트(Myron Brilliant) 부회장은 “미중 통상갈등이 완화될 가능성은 현실적으로 없다”고 평가하며 이번 기회를 통해 궁극적으로 중국의 불공정 무역관행을 근절해야 한다고 주장했다. KIEP는 “미 중간선거에서 통상은 일반 국민의 관심을 끄는 중요 이슈가 아닐뿐더러, 대중 관세부과조치가 주로 중간재에 집중돼 있어 소비자들이 관세부과 효과를 체감하기 어렵다는 점에서 중간선거의 결과로 트럼프 행정부의 현 통상정책이 크게 바뀔 것으로 보기 어렵다”며 “트럼프 행정부의 통상정책을 세밀히 조사할 수 있게 됐다는 점에서 일정 부분 제한효과를 기대할 수 있겠지만, 민주당도 러스트벨트 지역 노동자들의 지지를 되찾기 위해 공화당과 경쟁해야 하는 입장이기 때문에 대중국 강경정책을 일방적으로 반대하기 어려울 것”이라고 봤다. 지난달 14일 한국무협협회 주최로 인터콘티넨탈 호텔에서 열린 ‘미 중간선거 결과 평가 및 미·중 통산분쟁 전망’ 토론회에 참석한 한·미·중 전문가들도 이와 같은 전망을 내놨다. 다니엘 아이켄슨 케이토 연구소(Cato Institute, 미 싱크탱크) 이사는 “민주당이 하원의 다수당이 됐다고 해서 많은 것을 할 수 있느냐? 특히, 트럼프 대통령이 통상분쟁을 벌이고 있는 데서 할 수 있는 것은 그다지 많지 않다. 오히려 초당적인 지지가 나올 가능성이 더 높다”면서 “관세를 매기고 보호무역주의 조치를 취하는 것은 전통적으로 봤을 때 민주당 성격이 강한 부분”이라고 말했다. 이재민 서울대학교 교수는 “미국은 중국에 대해 공화당의 관점, 민주당의 관점이 아닌 미국 전체에 20년 동안 축적된 사고, 관점으로 중국을 보고 있다”며 “미 중간선거 결과를봤을 때 뭔가 의미 있는 통상정책의 변화가 있을 것이라고 보기는 어렵다. 이번에 의회 구성에 변화가 있었고, 2년 후 대선이 있은 다음에 미국의 리더십에 변화가 발생한다고 해도 중국과 관련한 미국의 통상정책에서 변화가 발생하지는 않을 것”이라고 전망했다. 앤드류 폴크 트리비움 차이나(Trivium China) 대표는 “트럼프 대통령은 미국과 중국 무역·경제관계에 있어 촉매제 역할을 했을 뿐, (통상분쟁의) 원인은 아니다. 워싱턴가에서 초당적 지지를 받을 수 있는 분야 중 하나가 미·중간 통상분쟁이고, 중국의 무역 행태에 대한 불만은 세계적인 것이기도 하다”며 “중간선거 결과도 그렇고 통상적으로 봤을 때 불행하게도 앞으로 변화는 많지 않을 것이고, 미중 통상분쟁은 계속될 것”이라고 내다봤다. 보호무역 통해 미국을 위대하게 하려는 게 문제 트럼프 대통령은 취임 이후부터 지금까지 교역국들의 불공정 무역행위에 대해 비판의 목소리를 내고 있다. 양자주의를 지향하면서도 지금까지의 무역협정은 모두 불공정하다며 지난해 NAFTA, 한·미 FTA 재협상을 요구했고, 다자무역주의를 거부하면서 TPP에서 탈퇴했다. 올해에는 미 통상법 201조, 무역확장법 232조, 301조 등 통상법을 발동해 철강, 세탁기, 태양광 패널, 알루미늄 등 미국으로 들어오는 수입품에 고관세를 부과하는 조치를 취했다. 미 통상법 201조는 수입품 증가로 인해 미국 기업이 심각한 피해를 입거나 입을 위험이 있는 경우 ‘세이프가드(Safeguard)’ 조치를 통해 구제하도록 한 조항이다. 무역확장법 232조는 미국의 통상 안보를 해친다고 판단될 때 수입량을 제한하거나 고율의 관세를 부과하는 등의 조치를 취할 수 있도록 규정한 것이고, 미 통상법 301조는 외국의 불공정무역관행을 철폐하고 미국 기업의 해외시장진출을 지원하는 것이 핵심이다. 아이켄슨 이사는 “1930년대 루즈벨트 대통령 시대부터 오바마 대통령까지 통상이라는 것은 ‘윈-윈(Win-Win) 전략’이라고 봐 모든 나라에게 좋다고 생각했고, 제도를 지원했다”면서 “하지만 트럼프 대통령은 무역을 제로섬(Zero-sum) 게임으로 보고있다. 위너(Winner)와 루저(Loser)가 있다고 생각하고, 보호무역주의를 통해 다시 미국을 위대하게 하려고 한다. 그것이 문제”라고 지적했다. 미국은 무엇을 원하나? - 중국의 개방 트럼프 대통령은 특히 중국에 대해서는 중국의 대미무역흑자가 크다는 것을 문제 삼아 통상법 301조를 적용, 미국으로 들어오는 수입품에 대해 고율의 관세를 부과하며 중국을 압박하고 있다. KIEP에 따르면 트럼프 행정부는 올해 초 태양광 패널과 가정용 세탁기에 대해 저율관세할당(TRQ)을 적용하고, 철강과 알루미늄에 대해서는 각각 25%, 10%의 추가 관세를 부과한 데 이어 올해 7월6일과 8월23일 818개 품목(2017년 기준 수입액 326억 달러)과 279개 품목(2017년 기준 수입액 136억 달러)에 25%의 추가관세를 부과했다. 이같은 미국의 조치에 중국이 동일한 금액 상당의 대중 미국 수입품에 대해 동일한 추가 관세를 부과하는 보복조치를 취하자 9월24일에는 5,745개 품목(2017년 기준 수입액 1,905억 달러)에 10%의 추가 관세를 부과했고, 내년 1월1일부터는 이를 25%로 상향할 예정이다. 이렇게 해서 중국의 대미무역수지가 흑자에서 적자로 돌아서고 미국의 대중무역수지가 흑자가 되면 그것으로 트럼프 대통령이 만족할까? 아닐 것이다. 중국의 대미 수출량이 0이 된다고 해봤자 중국 전체 수출량에 겨우 2.5% 타격을 주는 것일 뿐이다. 이것 때문에 트럼프가 중국을 압박하고 나섰다는 것은 말이 안 된다. 결국 원하는 것이 따로 있다는 말이다. 폴크 대표는 “미국이 궁극적으로 원하는 것은 비동조화(디커플링, Decoupling)”이라며 “중국에 대한 미국의 투자가 늘어나면서 안보를 위협하는 상황이 됐다고 판단하고 있다. 특히, 반도체와 국가안보와 관련 있는 부분에 대한 서플라이체인(Supply-chain, 공급망)에서는 중국이 완전히 빠져나오기를 바라고 있다”고 주장했다. 낮은 생산비용을 찾아 미국을 비롯한 많은 다국적 기업들이 중국에 생산기지를 구축했고, 이를 통해 경제 덩치를 키운 중국이 여전히 세계의 공급망 역할을 하는 동시에 ‘중국제조 2025(Made in China 2050)’를 내걸고 글로벌 벨류체인의 상층부로 이동하기 위해 적극적인 기술개발을 하면서 시장을 확장해 가는 것이 미국의 안보에 위협이 된다고 보는 것이다. 여기에는 인위적인 위안화 가치 하락이나 불법적인 기술 탈취, 불공정한 무역 관행 등이 있었기 때문에 이를 바로 잡아야 한다는 인식이 깔려 있다. 아울러, 이같은 조치를 통해 중국 경제가 어떻게 돌아가는지 살피고, 중국의 산업정책을 바꿔 궁극적으로는 중국의 시장을 개방시키겠다는 목적이 깔려 있는 것이다. ‘중국제조 2025’는 노동·자원집약형 전통산업에서 기술집약형 스마트산업으로 도약하고, 질적인 면에서 제조 강대국이 되고자 하는 산업고도화 전략이다. 폴크 대표는 “통상분쟁의 결과가 경제지수에는 나타나지 않기 때문에 양측 모두 고통을 겪어야 하지만, 다시 통상관계가 검·교정될 수 있을 것이라는 결론이 가장 중요하다”면서 “지금은 시작에 불과하다. 시장은 계속 급락을 거듭할 것이고, 트럼프 대통령이 무슨 조치를 통해서 어떤 사건을 붙였다는 것은 잡음에 불과하다”고 말했다. 지강타오 홍콩대학교 교수는 “트럼프 대통령이 정말 원하는 것은 투자를 다시 미국으로 가져오는 것이라고 생각한다. 그래서 미국이 자급자족할 수 있게끔 하는 것”이라며 “하지만 이것은 굉장히 힘들 것이다. 미국의 생산비용이 너무 높기 때문이다. 미국 기업에서 결정해서 중국으로 간 것”이라고 지적했다. 미·중 통상분쟁, 1년 뒤 일시적 완화·중단될 것 전문가들은 미·중 통상분쟁이 약 1년 뒤에 일시적으로 완화되거나 중단될 것이라고 예상했다. 하지만 그것이 통상분쟁의 완전한 해결을 의미하는 것은 아니라고 선을 그었다. 마오제 위 북경대학교 국가개별연구원 부원장은 “미·중 통상분쟁이 언제 종결될 것인가는 트럼프 행정부에 달려있겠지만, 제 생각에는 약 1년 정도 뒤에 일시적으로 중단될 수 있을 것”이라면서 “미국경제가 굉장히 좋아 보이지만, 리스크가 있을것이다. 통상분쟁이 계속된다고 했을 때 경제가 조금이라도 악화된다면 미국에서 불만족이 늘어날 것이라고 생각한다. 트럼프 대통령은 똑똑하기 때문에 다음 대선에서 정권을 잡기 위해 이런 점들을 고려할 것”이라고 말했다. 폴크 대표는 “3개 분기 정도 거친 후 내년 여름 정도가 되면 두 국가 모두 어느 정도 입장을 밝히고 태도를 교정하지 않을까 생각한다”며 “재협상을 한다고 하더라도 잠시 중단(pause)하는 것이지, 완전히 종결되는 것은 아닐 것”이라고 내다봤다. 이어 “고관세를 부과하면서 통상분쟁을 벌이고 있지만, 사실은 ‘경쟁’에 대한 갈등이라고 생각한다. 때문에 수년 동안 해결의 실마리는 보이지 않을 것”이라면서 “경쟁에서 후퇴하는 것이 아니라 경쟁의 법칙을 바꾸려고 하는 움직임이기 때문에 그렇다고 본다”고 설명했다. 지강타오 교수는 “최소한 1년이나 2년은 소요될 것으로 예상한다. 그리고 모든 것은 미국경제와 정치 상황에 달려 있다”고 봤다. 이재민 교수는 구체적인 기간을 언급하지 않고 “중국의 태도를 변화시킨다 하더라도 미국이 정말 인내심을 갖고 아주 점진적으로 일어날 수 있는 발전을 기다릴만한 충분한 인내심이 있는지 의심스럽다”고 말했다. 한편, 12월1일 트럼프 대통령과 시진핑 주석은 G20 정상회의를 계기로 정상회담을 가질 예정이다. 트럼프 대통령은 여기에서 내년 1월1일 관세 인상을 예고하며 중국과 담판을 지을 것으로 보인다. 시장을 개방할 것인지 아니면 미국과 대결할 것인지 선택하게 하라는 것. 미 백악관은 합의 가능성을 열어 놓으면서도 “공정하고 호혜적인 조건의 합의가 이뤄져야 한다”는 점을 분명히 했다. 따라서 중국과의 합의가 어려울 것이라는 관측이 지배적이다. 트럼프 대통령도 지난달 26일 월스트리트저널(WSJ)과의 인터뷰에서 “(내년 1월 예정된) 관세율 인상을 보류해달라는 중국 측의 요구를 수용하지 않을 가능성이 높다”면서 중국을 압박했다. 만약 미국이 내년 1월 관세율을 현재 10%에서 25%로 인상하게 되면 중국이 보복 조치에 나설 가능성이 높기 때문에 미·중 통상분쟁은 더 악화될 것으로 예상된다. 여기에 미국의 관세율 인상 충격을 낮추기 위해 중국이 위안화 가치 하락을 계속한다면 미국은 중국을 환율조작국으로 지정. 통상분쟁이 환율전쟁으로 번질 수도 있다. 韓 기업들은 어떻게 해야 하나? 통상 분야에 있어 미국과 중국이 가장 큰 시장인 한국의 입장에서 양국이 통상 문제로 이처럼 길게 싸우는 것이 좋을 리 없다. 특히, 중국이 한국으로부터 수입한 중간재를 가공해 완제품으로 만들어 다시 수출하는 형태를 띄는 만큼 중국에 가해지는 무역제재는 한국에도 간접적인 영향이 미친다. 이같은 상황에서 전문가들은 한국 기업들이 피해를 최소화하기 위해 시장을 다변화하고, WTO, TPP 등 다자무역에 의존할 필요가 있다고 조언했다. 아이켄슨 이사는 “중국과 미국에 의존하는 부분을 다변화할 수 있는 조치를 마련해야 하고, WTO에 많이 의존할 필요가 있다”며 “또한 같은 생각을 갖고 있는 국가들과 함께 뭔가 해내기 위해서는 TPP(Trans-Pacific Partnership, 환태평양경제동반자협정)에 가입하는 것이 중요하다고 본다”고 말했다. 폴크 대표는 “한국은 중국에 투자할 적기를 맞이하고 있다고 생각한다. (중국은) 통상분쟁으로 인해서 더 빠르게 시장을 확대하고 있기 때문에 한국 기업들에게 기회이기도 하고 전략이 돼야 한다”면서 “중국에 투자하고, 동시에 다변화가 필요하다. 호주, 일본, 인도 등의 국가와 합류해서 ‘우리는 미국과 중국 중 어느 한 곳을 선택하지 않을 것’이라는 공동의 목소리를 명확히 내는 것이 중요하다”고 조언했다. 이 교수는 “미국과 중국은 당연히 중요한 교역국이지만 동시에 다양한 국가들과 교역할 수 있도록 다변화해야 한다. CPTPP(포괄적·점진적 환태평양경제동반자협정)가 좋은 옵션이 될 것”이라면서 “기술적인 경쟁력이 중요하다. 통상제한 정책들이 가해져도 기술적인 경쟁력이 있다면 그것이 가장 좋은 보호막이 되기 때문”이라고 강조했다. 지강타오 교수와 위 교수는 “중국 시장이 필요하다고 본다면 지금이 중국으로 갈 적기”라면서 “중국에 투자하라”고 말했다.

정치

[M경제매거진] ‘사법농단’ 특별재판부 도입 쟁점 정리

[M이코노미 문장원 기자] 2018년이 끝나가지만 대한민국 사법부는 여전히 위기다. 이른바 ‘양승태 대법원의 사법농단’ 사태로 떨어진 국민적 신뢰가 회복될 기미를 보이지 않고 있다. 출범당시 개혁에 대한 기대를 잔뜩 받았던 김명수 사법부는 지탄의 대상이 되고 있으며, 헌법기관인 대법원 이 헌법을 유린하는 범죄를 저질렀지만 개혁의 발걸음은 한 발자국도 떼지 못했다. 검찰의 압수수색과 체포영장을 기각하며 사법농단 조사를 방해했다는 지적을 받는 사법부가 자신들의 치부를 드러내는 사법농단 사건을 공정하게 재판할 거라는 기대감도 함께 무너지고 있다. 국회와 시민사회의 ‘특별재판부’ 설치 주장이 힘을 얻는 이유다. 반면 특별재판부 설치가 ‘위헌’이라며 반대하는 목소리도 들린다. M이코노미뉴스는 특별재판부 도입과 관련한 쟁점을 정리해봤다. 양승태 사법부의 사건 재판을 위한 특별재판부 법안은지 난 8월에 제출됐다. 그리고 11월12일 법제사법위원회 소위원회에 회부됐다. 박주민 더불어민주당 의원이 제출한 이 법안은 별도의 절차를 통해 영장발부를 담당할 전담 법관을 선정하고 심리를 담당할 재판부를 구성을 명시했다. 또 관련 사건을 국민참여재판 대상으로 두고, 양승태 사법부 체제하에서의 재판거래 의혹 등 사건에 관한 형사절차 특례를 규정했다. 박 의원은 제안이유에서 “검찰의 수사가 진행 중이나, 압수수색 영장 청구가 줄줄이 기각되는 등 법원의 제 식구 감싸기 논란이 끊이지 않고 있다”고 못 박았다. 사법부 스스로가 조직적으로 저지른 사법농단 사건을 사법부 스스로가 재판하는 것을 믿을 수 없다는 것이다. 실제로 법원은 컴퓨터 하드디스크나 인사, 재판자료 등을 제출하지 않는 등 검찰 수사에 협조하지 않았다. 더 나아가 증거확보를 위한 검찰의 압수수색영장 청구를 무더기로 기각했다. 대법원 “특별재판부설치법, 위헌 논란 있어” 대법원은 공식적으로 특별재판부 설치 반대 의견을 내놓았다. 대법원은 11월2일 반대 입장을 담은 ‘양승태 전 대법원장 재임 기간 중의 사법농단 의혹 사건 재판을 위한 특별형사절차 법률안에 대한 검토의견서’를 국회 법제사법위원회에 발송했다. 대법원은 의견서에서 “특별재판부는 헌법상 근거가 없고, ‘법률이 정한 법관’에 의한 재판받을 권리(헌법 제27조 제1항) 침해 소지가 있다”며 “사법행정권의 핵심인 사건배당, 사무분담에 개입해 사법권 독립 침해 문제도 제기되는 등 위헌 논란이 있고, 이 때문에 위헌법률심판제청 등이 이뤄지면 오히려 해당 형사재판에 대한 공정성, 신뢰도가 저하될 수 있다”고 밝혔다. 또 특별재판부의 대상사건 범위가 넓어질 우려가 있고, 사법농단 사건에 대해서만 제척사유를 지나치게 확대하는 것은 불공평하고, 현재 회피·기피제도를 활용하는 것으로 충분하며, 국민참여재판을 강제하는 것은 ‘법관들만 판단하는 재판을 받을 권리’를 침해한다고도 했다. 쟁점 ① : 헌법상 근거가 없다? 대법원 반대 의견서를 다시 보자. 박주민 의원이 지난 11월8일 국회 사법개혁특별위원회에서 밝힌 내용에 따르면 대법원은 ‘과거 1·2·3공화국 당시에 특별재판부가 설치됐으나 이 경우에는 헌법상 근거가 있었다. 그런데 이 법률안에서 이야기하고 있는 특별재판부는 헌법상 근거가 없다’고 지적했다. 당시 반민족행위자 처벌을 위한 특별재판부는 헌법에 근거에 만들어졌지만 지금 헌법에는 특별재판부 설치에 대한 근거가 없으므로 위헌이라는 점을 들어 반대한 것이다. 하지만 제헌헌법에도 특별재판부를 만들 수 있다는 조항은 없었다. 제101조에 “이 헌법을 제정한 국회는 단기 4278년 8월 15일 이전의 악질적인 반민족행위를 처벌하는 특별법을 제정할 수 있다”며 특별법을 만들 수 있다고만 했다. 쟁점 ② : 공정한 재판 받을 권리 침해? 양승태 대법원의 사법농단 사건만을 다루는 특별재판부 설치는 특정 사건을 위한 담당 판사를 선택해 재판부를 구성하기 때문에 피고인이 공정한 재판을 받을 평등한 권리를 침해 한다는 비판도 있다. 그러나 이 부분에 대해선 헌법재판소가 1996년 ‘5·18민주화운동 등에 관한 특별법 제2조 위헌심판’에서 헌법에 위배되지 않는다고 판시한 바 있다. 유학성 전 의원(5·18 당시 제3야전군사령부 사령관)등 5명은 12·12 쿠데타와 5·18민주화운동과 관련한 헌정질서 파괴 행위에 대한 공소시효 정지를 규정한 ‘5·18민주화운동법’ 제 2조가 헌법이 보장하는 ‘평등의 원칙’에 위배된다고 주장했다. 이들은 해당 법률조항이 특정인에 대한 공소시효의 정지를 규정하고 있다는 점에서 ‘개인대상법률’이고, 적용대상도 12·12사건과 5·18사건이라는 특정사건이라며, 이는 전형적인 처분적 법률로써 헌법상 평등의 원칙에 반한다는 것이다. 법률이 어떤 개별 사건에만 적용되는 것이 아니라 일반적으로 적용돼야 한다는 ‘개별사건법률(처분적 법률)금지’ 원칙에 어긋난다는 의미다. 그러나 헌재는 이들의 주장을 받아들이지 않았다. 헌재는 처분적 법률로 그 법률로 적용을 받는 특정집단이 차별을 받더라도 그 차별에 ‘합리적 이유’가 있으면 평등권을 침해하지 않는 것으로 봤다. 헌재는 판결문에서 “비록 특정법률 또는 법률조항이 단지 하나의 사건만을 규율하려고 한다 하더라도 이러한 차별적 규율이 합리적인 이유로 정당화될 수 있는 경우에는 합헌적일 수 있다”며 “개별사건법률의 위헌 여부는 그 형식만으로 가려지는 것이 아니라, 나아가 평등의 원칙이 추구하는 실질적 내용이 정당한지 아닌지를 따져야 비로소 가려진다”고 했다. 헌재는 “해당 법률조항의 목적이 국민과 헌정질서파괴범죄행위자들을 차별적으로 취급하는 것이 아니라, 오히려 범죄행위자들이 군사반란 및 내란 등의 행위로 헌법질서를 파괴해 정권을 장악해 국민 사이에 이미 발생한 형법집행상의 불평등을 제거하는데 데 있다”며 “국민의 신뢰 보호와 실질적 정의가 충돌하는 경우 그 어느 쪽을 우선해 입법할 것인지는 원칙적으로 입법자가 선택할 문제”라고 했다. 쟁점 ③ : 무작위 배당해야 공정한 재판? 안철상 법원행정처장은 11월8일 국회 사개특위에 출석해 “사건을 무작위로 배당해야 공정한 재판을 기대할 수 있다”는 취지로 발언했다. 전담재판부를 꾸려 인위적으로 사건을 배당하면 사건의 공정성과 독립성을 침해한다는 것이다. 하지만 무작위 자동배당은 공정한 재판을 위한 하나의 수단에 불과하고, 재판의 무작위 자동배당은 예규일 뿐 재판배당의 헌법적, 법률적 사항이 아니다. 현재 법원도 ‘전문재판부(전담재판부)의 구성 및 운영 등에 관한 예규’를 두고 전담재판부를 꾸려 해당 사건을 전담재판부에 인위적으로 배당하고 있다. 현행 ‘전문재판부(전담재판부)의 구성 및 운영 등에 관한 예규’는 제4항에서 ‘재판의 전 문화·전담화에 적합한 사건 유형’ 중 하나로 “법률 판단, 사 실 인정 또는 재판의 결론 도출 과정에서 재량 판단이 우위 에 있어 담당 재판부가 분산되면 처리 기준의 혼선으로 인해 일관성·형평성 시비가 일어날 소지가 많은 사건”으로 명시하고 있다. 또 제8항에선 “특정 종류의 사건에 대한 전문재판부가 설치된 법원은 특정 종류의 사건에 대해서는 별도로 각 전문재판부에 사건을 배당한다”고 하고 있다. 실제로도 선거가 있는 해에는 각급법원이 선거전담재판부를 지정해 선거 사건을 선거전담 재판부에 인위적으로 배당하고 있다. 안 처장의 말대로 무자위 배당으로 재판이 이뤄져야 공정성이 확 보된다면 전문·전담 재판부는 폐지돼야 하는 셈이다. 박 의원도 국회 사개특위에서 이 점을 날카롭게 지적했다. 박 의원은 “서울중앙지방법원의 형사부 중에 현재 있는 배당 시스템으로 배당하면 사법농단 관련된 사건이 배당될 가능성이 높은 부가 7개부고 그중에 5개부의 부장판사들이 이 사건 관련해서 피의자로 조사받았거나 피해자로 조사받았던 사람들”이라며 “고등법원 14개 재판부 42명의 판사 중에 무려 17명이 이 사건의 관련자들과 관련이 있다고 분석되고 있다. 이 사람들한테 사건이 배당되면 ‘무작위로 배당했으니까 잘 재판하겠다’는 것인가”라고 꼬집었다. 이에 안 처장은 “법과 절차에 따라 이뤄져야 되고, 법관이 법관으로의 자격을 가지고 있는 이상 공정한 재판을 안 한다는 그런 근거는 잘 못됐다고 생각한다”고 항변했다. 쟁점 ④ : 제척·회피·기피제도 활용으로 충분? 박 의원의 지적처럼 서울중앙지방법원 형사합의부의 상당수 재판장이나 배석판사가 사법농단사건의 경우 사건과 밀접한 관계가 있다. 때문에 특별재판부를 반대 진영에서는 기존의 제척, 회피, 기피 제도로 재판 불공정성에 대한 우려를 불식시킬 수 있다는 주장도 나온다. 제척은 법률이 정한 사유가 있는 법관을 해당 사건의 직무에서 당연 배제시키는 제도다. 기피는 제척사유 또는 불공정한 재판을 할 염려가 있을 때, 사건 당사자의 신청에 따라 법관의 직무를 배제하는 것이고, 회피는 기피의 원인이 있다고 스스로 판단한 법관이 자발적으로 직무집행에서 탈퇴하는 제도다. 제척·회피·기피로도 충분하다는 주장은 주로 법원 내부에서 나오고 있다. 대법원은 앞선 의견서에서 “(특별재판부 설치)법안이 법관이 불공평한 재판을 할 염려가 있는 경우를 상정해 정한 새로 제척사유를 정한 것으로 보이는데 이 문제는 회피·기피제도로 충분히 해결할 수 있다”고 밝혔다. 황병하 서울고법 부장판사도 지난 10월26일 법원 내부망에 “현행 법체계상 제척·기피·회피 등으로 충분히 재판의 공정성을 담보할 수 있는데, 굳이 위헌적인 특별재판부로 심판하려 들 이유가 없다”고 주장했다. 문제는 이미 제척·회피·기피가 유명무실하다는 지적을 받아 온 지 오래됐다는 점이다. 2013년 사법연감에 따르면 2006년부터 2012년까지 민사재판에 접수된 제척, 기피 신청 2007건 중 받아들여진 것은 고작 5건이다. 형사사건은 500건이 넘는 신청 중 단 한건도 받아들여지지 않았다. 2012년부터 2017년 사이 법원에 신청된 법관에 대한 제척·기피·회피 총 신청건수 4,246건 중에 인용된 것도 3건에 불과했다. 형사재판에서 제척·기피·회피 신청은 총 791건이었으나 인용된 건수는 2건에 그치며 인용률이 약 0.25%에 불과했다. 이번 재판을 담당하게 될 서울중앙지방법원의 경우 2013년부터 2018년 6월까지 2,088건의 제척·기피·회피 신청 중 단 한건도 받아들여지지 않았다. 법조계에서도 특별재판부 설치에 찬성의 주요 이유 중 하나로 ‘제척·기피·회피 제도가 공정성을 담보하기 어렵다’는 의견이 많다는 점을 눈여겨볼 필요가 있다. 대한변호사협회가 지난 10월25일부터 10월31일까지 25일부터 31일까지 전 국 회원 변호사 1,925명을 대상으로 특별재판부 설치에 대한 긴급 설문조사를 실시한 결과, 총 응답자 중 찬성의견이 56.6%(1,090명)로, 반대 32.2%(619명)보다 두 배 가량 높게 나타났다. 조건부 찬성은 11.2%(216명)이었다. 찬성 의견 중 62.2%(1,008명)는 ‘대상사건 관련자가 영향력을 끼칠 수 있는 재판부가 재판을 하는 경우에는 공정한 재판을 기대하기 어렵다’고 그 이유를 밝혔다. ‘특별재판부를 구성하는 법관은 결국 특별재판부후보 중에서 대법원장이 임명하므로 사법부독립이나 피고인의 재판권을 실질적으로 침해한다고 보기는 어렵다’는 이유는 36.4%(590명)이었다. 기타는 1.4%(23명)였다. 기타 의견을 낸 변호사들 역시 사법부의 ‘셀프 재판’을 신뢰할 수 없다는 의견이 많았다. 구체적인 찬성 의견으로는 ▲ ‘범인이 자신을 재판할 수는 없다’ ▲ ‘재판결과에 대한 국민들의 신뢰를 얻기 위해서 특별재판부 설치 필요’ ▲ ‘사법부가 직접 관여된 사건에서 사법부 독립을 우선해 내세울 수는 없다’ ▲ ‘현재 법원에는 사법농단 행위자 및 그 행위와 직간접으로 관련된 판사들이 많이 있어 그들이 재판을 맡을 경우 공정한 재판을 기대할 수 없다’ ▲ ‘현행 형사소송법의 제척기피회피로는 외관의 공정성을 담보하기 어렵다’ ▲ ‘현재의 서울중앙법원과 서울고등법원의 재판배당시스템상으로는 공정성, 중립성을 담보할 수 없다’ ▲ ‘수사과정에서 영장심사 시 보여준 법관들의 이중 기준적 태도로 인해 이 사건들에 대한 향후 객관적이고 공정한 재판 진행에 대한 국민적 신뢰를 이미 잃었다’ 등을 꼽았다. 쟁점 ⑤ : 특별재판부 판사는 현직 판사여야 한다? 박주민 의원이 발의한 법안과 시민사회에서는 특별재판부 판사는 현직 판사가 아니라 재야법조인이 맡아야 한다고 주장하고 있다. 반대 입장에서는 위헌의 소지가 있다고 지적하고 있다. 박 의원이 제출한 법안을 보면 “특별재판부는 판사 3명으로 구성하고 그 중 1명이 재판장이 되며, 재판장과 특별 재판부 판사는 대법원장이 제19조에 따른 특별재판부후보 추천위원회의 추천에 따라 임명한다”고 규정했다. 지난 10월 30일 국회에서 열린 특별판사도입 긴급토론회에서도 이와 비슷한 목소리가 나왔다. 박은정 참여연대사무처장은 “현직 판사로만 특별재판부를 구성하는 것은 적절치 않으며 재야 법조인들을 대상으로 추천을 받아 특별법관으로 임용해 특별 재판부를 구성하든가, 최소 과반 이상(2인)이 되도록 구성할 필요가 있다”고 했다. 박찬운 교수 한양대학교 법학전문대 학원 교수도 “이 사건 특별재판부 구상은 법관에 의한 헌법 파괴 행위를 일반 법원이 재판하는 것은 공정성을 담보할 수 없다는 것에서 비롯된 것이므로, 헌법해석상 명확하게 불가능하다고 볼 수 있는 사정만 없다면, 헌법 수호를 위해 필요한 경우, 기존 판사가 아닌 재야법조인으로 특별판사를 임명해 재판부를 구성하는 것도 가능하다고 본다”고 했다. 특별재판부 판사가 현직판사가 아니면 위헌이라는 명확한 근거도 없다. 헌법 제101조 제3항은 법관의 자격을 법률로 정하도록 하고 있다. 특별재판부 판사 자격은 국회의 입법에 따라 정해질 수 있고, 재야법조인으로 하더라도 위헌의 문제는 발생하지 않는다는 논리가 성립한다. 역사적 선례를 보더라고 제헌헌법 제76조에서도 법관의 자격은 법률로 정하도록 하고 있었고, 이에 따라 반민족행위처벌법을 만들어 특별판사를 현직판사만이 아니라 국회의원 5인, 고등법원 이상의 법관 또는 변호사 중에서 6인, 일반사회 인사 중에서 5인의 특별재판관으로 특별재판부를 구성했다. 더 가깝게는 참여정부 시절 사법개혁차원에서 검토됐던 노동법원 설치와 관련해 노동법원의 재판부 구성에서 현직판사가 아닌 법조인에게도 판사 자격을 주는 것을 검토한 한 바 있다. 당시 사법개혁위원회 기획단장이었던 김선수 현 대법관은 노동법원의 재판부 구성방식을 직업법관 1인과 노사를 대표하는 각 1인의 비직업(비상임)법관 등 모두 3인의 법관으로 구성해 비상임법관에게도 직업법관과 동일한 지위를 보장하는 것은 헌법에 위배되지 않는다고 봤다. 김 대법관은 “헌법상 보장된 국민의 재판 받을 권리가 법관에 의한 재판 을 의미하는데, 이 때 직업법관이 아닌 노사가 추천한 비상임법관이 합의에 참여해 의결권을 행사할 경우 국민의 법관에 의한 재판 받을 권리를 침해하는 것이 아닌가 하는 의문점이 있을 수 있다”면서도 “그런데 헌법은 법관의 자격은 법률로 정한다고 규정하고 있고 법원조직법 제42조 제2항은 판사의 자격으로 ‘사법시험에 합격해 사법연수원의 소정 과정 을 마친 자’, ‘변호사의 자격이 있는 자’를 규정하고 있는바, 여기에 노동법원 비상임법관의 자격요건과 권한 등에 대해 정한다면 헌법위반은 아니라고 할 수 있을 것이다”이라고 했다. 결국은 국민의 눈높이에 맞춰야 사법부는 많은 이유를 들며 특별재판부 도입에 우려를 보이고 있지만 국민들의 의견과는 거리가 멀다. 지난 10월29일 여론조사 전문기관 리얼미터가 CBS의 의뢰로 특별재판부 도입에 대한 국민여론을 조사한 결과, ‘사법부를 신뢰하기 어려우므로 공정한 재판을 위해 찬성한다’는 응답이 61.9%로, ‘사법부의 독립성 침해와 위헌 우려가 있으므로 반대한다’는 응답 24.6% 보다 두 배 이상 높은 것으로 집계됐다(10월26일, 전 국 19세 이상 성인 7273명에게 접촉, 최종 502명 응답). 국민 3명 중 2명은 사법농단 특별재판부 도입을 찬성하는 셈이다. 이번 사법농단 사태와 사법개혁의 최종 목적은 결국 국민의 사법 불신을 해소하는 것이다. 방법과 명분 또한 모두 이 한 곳을 향해야 한다. 사법부와 공정성과 독립성은 이미 훼손될 대로 훼손됐다. 이런 상황에서 법원이 제 식구들에 대한 재판을 스스로 하겠다는 것은 국민들로서는 미덥지 못하다. 더군다나 특별재판부를 구성하더라도 현직판사로 재판부를 구성한다면 그 결과마저도 국민의 신뢰를 얻기 힘들 것이다. 또 어렵게 도입한 특별재판부의 의미도 퇴색될 것이다. 특별 판사도입 논란은 사법농단사태의 해결을 시작과 국민이 원하는 사법개혁을 할 수 있는 좋은 기회이기도 하다. 사법부는 실기(失期)해서는 안 된다. MeCONOMY magazine December 2018