『제9편』 우리가 잘못하는 자전거 정책, 네덜란드는 알고있다
사적공간인 자동차보다 자전거의 개방성을 선호하는 국민들
전체 인구 1700만 명보다 많은 2300만대의 자전거가 주요 교통수단인 운하와 풍차의 나라 네덜란드. 물길과 육로로 전국을 이어왔던 이 나라의 교통정책이 친환경 탄소중립 시대를 맞아 자전거 중심으로 바뀌어 가고 있다. 네덜란드에서 여담이지만 운하 바닥을 준설할 때 가장 많이 나오는 쓰레기가 자전거다.
국토는 절반이 해수면보다 낮다. 면적은 남한의 40%에 불과하지만 개방적이고 실용적인 두 단어로 요약되는 이 나라 사람들은 타고난 조선술과 항해술로 바다로 진출했다. 그래서 17세기에는 세계에서 으뜸가는 해양강국으로 발돋움했다. 댐을 쌓아 바닷물을 막아 간척지를 만들면서 세계에서 내놀라 하는 치수(治水)기술을 보유하고 있다.
현대에 들어와 최첨단 물류와 농업 그리고 제조업을 바탕으로 한 무역과 상업 활동으로 1인당 국민소득이 6만 천 달러, 우리나라의 2배가 넘는다.
네덜란드인들이 자신들이 구축해 온 자전거 인프라를 축하하고 싶은지 어떤지 모르겠으나 여하튼간에 네덜란드는 두 바퀴 자전거로 굴러가는 나라의 전형(典型)처럼 보인다-사농공상처럼 도로의 위계질서에서 사람이 가장 우선순위에 오르고 그 다음이 자전거와 공공교통, 맨 뒤가 자동차다. 무엇이든 사람과 자전거를 잣대로 하여 결정하는 나라임에는 틀림없다.
네덜란드인들에게 “자전거도로가 대단하다”고 칭찬하면 그들 대부분은 고개를 반쯤 흔들며 “그게 뭐 대단한 건가, 아직 완벽하지 않다”고 인정하는데 주저하지 않는다. 하지만 그들은 지난 반세기 동안 자신들의 도전과 승리를 보고, 다른 나라(혹은 도시)가 자전거를 통해 더 건강하고 행복한 곳이 되고자하는 방향으로 향할 때 어디서부터 어떻게 시작해야 할지 알려주는 청사진을 우리들에게 쑥스러운 듯 조심스럽게 내밀고 있다.
그러니 네덜란드인이 배웠던 교훈을 지금 계속해서 나누어갖는 게 기후위기를 맞은 우리 인류에게 주어진 과업일 듯하다. 도로의 대부분을 차지하며 탄소를 뿜어대는 자동차에 의존하는 사람들의 지위를 맨 뒤로 낮추고, 자동차 핸들 대신 자전거 핸들을 잡게 하면 무슨 일이 생기는지를 보아야 할 때가 되었다는 말이다.
어느 나라든 지금의 네덜란드를 따라 하기는 쉽지 않을 것이다. 100년 이상 네덜란드인들은 아주 조용하고 행복하게 그들의 여러 도시에서 자전거를 타고 다니면서 건강을 챙기고 자신들이 사는 곳을 친환경 도시로 만들고 있다. 자전거 타는 사람들이 점점 더 늘어나고 있는데도 “자전거를 타고 다니는 게 뭐가 특별하다는 거야? 자전거라고? 우리는 그냥 타는 것뿐이거든!” 이라고 말하고 있으니까 말이다.
오히려 그런 무덤덤한 의식이 네덜란드를 세계 최강의 자전거나라로 만든 요인인지는 모르겠다. 아무튼 시애틀에서 시드니까지, 로스앤젤레스에서 런던까지 그리고 전 세계의 대도시가 자동차로 꽉 막힌 도심(都心)에서 자전거가 합법적인 교통수단의 형태로 두 번째 삶을 누리려 하고 있다.
비만, 교통체증, 기후변화, 계층 간 불평등 등 21세기의 문제도 자전거가 해결
20세기 전반부에 도시나 마을 어디에서나 보이던 자전거는 20세기 후반부에 자동차가 들어서면서 도시 계획입안자들과 대중들에게 버림을 받아왔다. 그랬던 자전거는 자동차가 중심이 되어 발생한 21세기의 가장 첨예한 문제를 다각도로 해결할 수 있는 교통수단으로 다시 부각되기 시작했다.
이를테면 광범위하게 퍼진 비만, 교통 체증, 기후 변화, 계층 간 불평등, 사회적 고립, 그리고 제한된 예산 등과 같은 큰 문제에 봉착한 각국의 교통 정책 결정자들이 자신들이 감당하기 힘든 도전에 정면으로 맞서려면 거의 멸종 위기까지 몰렸던 자전거라는 민첩한 기계를 다시 부활시킬 수밖에 없다는 데 의견의 일치를 보고 있다.
2차 대전 이후, 사실상 다른 나라 사람들은 모두 자동차와의 사랑에 굴복했다. 네덜란드로 예외가 아니었지만 그런 자동차 우위의 분위기에서도 큰 도로에서 자동차의 속도를 낮추게 하고 대신 자전거의 페달을 밟도록 하는 데 정책의 우선순위를 뒀다.
네덜란드의 정식 명칭은 「Kingdom of The Netherlands, 네덜란드 왕국」이다. 이 나라에서 왕실 가족이나 수상도 규칙적으로 자전거를 타고 다닌다는 사실을 모르는 사람이 없다.
이 나라사람들은 매년 45억 회의 자전거 여행을 하는데-집을 나서면 여행이라고 생각하자-모든 남성, 여성, 그리고 어린이가 평균 1000km를 자전거를 타고 이동한다. 성인들은 연평균 2천km가 넘는다.
네덜란드 국토가 평지이고 날씨가 좋아서 자전거를 많이 탄다? 그건 오해야
이러한 놀랄만한 성취를 대화의 소재로 꺼내 놓으면 대개 “네덜란드에서 됐을지 몰라도 우리나라에선 절대 안 통할 거야”라면서 화자(話者)의 의견을 완전히 무시하는 소리를 듣게 되고 잠시 주춤하면 여지없이 어디서 들었는지 틀린 말을 해댄다.
▲네덜란드사람들은 자신들의 나라가 높은 언덕이 없는 평평한 땅이라서 자전거를 타는 게 아니다(만약 그처럼 단순한 이유로 자전거를 타는 것이라면 미국의 시카고와 캐나다의 위니펙은 북미의 자전거 수도(首都)가 되었어야 한다)
▲네덜란드인들은 날씨가 좋아서 자전거를 타는 게 아니다(북해에서 불어오는 칼바람 혹은 눈보라를 맞아본 사람이라면 누구라도 그런 말을 하는 사람들에게 반박할 것이다).
▲네덜란드인들은 도덕적으로 우월해서 자전거를 타는 게 아니다(그들이 네덜란드 우익 정당 소속의 정치인들과 주고받는 선거유세의 말장난을 들으면 네덜란드의 자전거 신화는 그만 쏙 들어가고 말 것이다)
우리가 몰랐던 네덜란드인들이 자전거를 타는 진짜 이유!
▲그렇다. 네덜란드인들이 자전거를 타는 이유는 전체 14만km의 도로 가운데 4분의 1에 해당하는 3만 5천km를 자동차 길과 완전히 분리된 자전거도로를 거미줄처럼 촘촘하게 건설했기 때문이다.
▲네덜란드인들이 자전거를 타는 이유는 자동차는 도심 거리의 75% 이상에서 시속 30km 이하로 조용히 다녀야 되기 때문이다.
▲네덜란드인들이 자전거를 타는 이유는 네덜란드 정부가 자전거 인프라에 개인 당 30유로 (35달러)를 쓰기 때문이다. 영국보다 15배 이상이다.
자전거의 전략적 투자에 따른 수익이 어떤 것인지에 관련한 증거는 무수하게 많이 존재한다. 더 안전한 거리로 만든 결과, 교통사고 사망률이 훨씬 낮아져 매년 10만 명 당 3.4명에 그치고 있다.
탁월하고 직관적인 자전거와 자동차의 균등한 도로 다이어트(도로의 분배)는 소중한 인명을 구할 뿐 아니라, 도시에 살면서 자전거 타는 사람들과 거주자들의 수명을 몇 년씩 더 연장시켜주고 있다.
2015년 WHO 보고서는 네덜란드인들이 비만비율을 역전시킬 유일한 EU국민이 되리라고 예측했다. 네덜란드도 국민 비만비율 목표치를 2030년까지 8.5%로 잡고 있다(이에 비해 아일랜드는 50%가 목표다). 네덜란드가 목표치를 그렇게 잡을 수 있게 한 것은 A지점에서 B지점으로 자전거로 이동하는 거리를 신체 활동(운동)으로 포함하고 있기 때문이다.
네덜란드 위트레흐트 대학의 추산에 의하면 네덜란드는 현재 자전거 이용률만으로도 6,500명의 조기 사망을 막을 수 있으며 경제적으로 190억 유로(230억 달러)를 절약할 수 있다고 한다. 이 액수는 네덜란드 국내 총생산액의 약 3%에 해당한다.
만약 1.2%에 그치는 우리나라의 자전거 교통 분담률이 네덜란드의 26%까지 올라간다면 어떤 결과가 나올까? 2023년 4월 현재 우리나라의 국내총생산액은 전 세계 12위인 1조 7천2백억 달러, 세계 17위인 네덜란드의 1조 8백억 달러보다 높으니까 적어도 지금 네덜란드가 자전거로 누리고 있는 혜택보다는 훨씬 방대할 것이다.
도로교통은 여전히 가장 큰 온실가스 배출원의 하나이다. 따라서 도로교통은 재앙 수준의 기후 변화에 맞서야 하는 범세계적인 싸움에서 탄소 감축 목표를 달성해야 하는 각국 정부의 시각으로 볼 때 가장 쉽게 탄소감축 목표에 접근할 수 있는 부문이라는 게 공식화 되다시피 했다. 그런 점에서 자전거를 통한 도로교통에서의 탄소 감축 목표를 분명히 성공으로 이끌고 있는 네덜란드는 세계의 주목을 받아 마땅하다.
2014년 「World Bank」의 한 보고서는 국가 전체 생산량의 비율에 따라 측정한 도로교통과 연관된 이산화탄소 배출량으로 순위를 매길 때 네덜란드는 최하위 25개국에 속한다고 발표했다.
교통 부문에서 발생하는 탄소배출은 전체 온실가스 배출량의 약 4분의 1을 차지하고 있는데 그중 50%는 승용차에서 발생하는 것으로 알려져 있다. 그러나 자전거를 타는 네덜란드에서는 도로교통에서 배출되는 탄소량이 네덜란드 전체 배출량의 5분의 1을 차지하고 있다.
덴마크의 남 덴마크대학교(University of Southern Denmark)의 연구팀이 최근 국제 학술지 '지구·환경 커뮤니케이션(Communications Earth and Environment)'에 발표한 자료에 따르면 세계인들이 네덜란드사람들처럼 자전거를 타면 전 세계적으로 연간 탄소배출량이 약 6억8600만t이 감소할 것이라고 발표했다.
이는 세계에서 7번째로 연간 6억 톤의 탄소를 배출하는 우리나라의 배출량보다도 많은 양인데 자전거가 네덜란드에서 보는 것처럼 앞으로 우리나라에서도 교통에서의 탄소중립에 핵심적인 역할을 할 수 있다는 것을 보여준다.
탄소배출 감소뿐만이 아니다. 특히 젊은이들과 나이가 든 사람에게 딸려오는 삶의 질의 향상이 엄청나다. UNICEF가 2013년에 실시한 연구에 의하면 네덜란드 어린이들은 전 세계 29개 부유한 국가의 어린이들과 비교할 때 전반적인 행복에서 단연 톱이었다. 부모의 감독을 받지 않고 자전거를 타고 자유롭게 돌아다닐 수 있기 때문일 것이다.
네덜란드 성인들은 2017년 다보스에서 열린 「World Economic Forum」에서 ▲경제적 능력, ▲포용력, ▲평균수명, ▲삶의 질 등을 측정요소로 하는 ‘글로벌 삶의 질 지수’에서 7위를 기록했다. 캐나다와 미국은 각각 13위와 23위였다.
자전거를 위한 도로다이어트, 세계에서 운전하기 가장 편한 나라로 만들어
자전거가 주는 혜택의 마지막이자 아마도 가장 매력적인 퍼즐 조각은 네덜란드인들이 자전거를 지지하고 즐겨 이용함으로써 자동차를 더욱 사랑하는 나라임을 입증했다는 것이다.
몇 년 전, 전 세계 38개국, 235개 도시에서 네비게이션 앱인 「Waze’s Driver Satisfaction Index」를 사용하는 6,500만 명을 대상으로 조사를 한 바에 의하면 “원활한 교통 상황”과 “빈 데가 없이 속이 꽉 찬 도로, 즉 인도(人道), 자전거도로, 차도(車道)가 각각 균등하게 분배된” 네덜란드가 지구에서 가장 운전하기에 만족스러운 나라라고 발표했다. 자전거를 타는 사람이 늘어 자동차를 집에 두고 오는 사람이 늘어날수록 교통은 더 원활해 졌다는 말이다.
네덜란드 사람들은 세상에서 가장 앞서가는 자전거 나라라는 칭호를 부여받아도 자전거에 관한 일은 절대 완성되지 않는다는 사실을 잘 알고 있는 듯하다. 지금도 이들은 더 먼 미래를 바라보며 그들의 도로에서 자동차, 승합차와 트럭의 수를 줄일 수 있는 새로운 아이디어와 기술을 받아들이고 있으니까 말이다.
네덜란드는 이를테면, 전기-보조 자전거, 화물 자전거 그리고 자전거 슈퍼 고속도로를 건설하고 있으며 무엇보다 자전거와 철도 여행이 원활하게 연결될 수 있도록 자전거 주차장 문제를 적재적소에서 해결하려고 노력한다.
자전거로 맞춰 입는 네덜란드의 옷차림이 모든 나라, 모든 도시에 딱 들어맞는 건 아닐 것이다. 또, 네덜란드의 자전거 유토피아는 로마처럼 하루 만에 이루어지지도 않았다. 그것은 믿기 어려울 정도의 고된 작업과 약간의 행운, 그리고 현재의 정치 사이클을 뛰어넘는 정책 담당자들의 용기와 설득, 그리고 이 나라사람들의 실용적인 노력이 점철되어 반세기가 넘는 세월의 발효과정이 필요했다.
기후위기에 직면하고 있는 지구에서 오로지 자전거 덕분에-자전거를 타는 사람이건 그렇지 않은 사람이건 간에 구분 없이 모든 이들이 건강한 몸으로 탄소배출이 거의 없는 맑은 공기를 마시며, 자유롭게, 그리고 누구와도 터놓고 소통을 하게 만드는 자전거를 타면서 친환경 미래사회를 앞당기고 있는 네덜란드 사람들을 보면서 우리나라는 물론이고 전 세계가 네덜란드로부터 배울 게 끝이 없을 것 같다는 생각이 들었다.
네덜란드의 역사(요약)
네덜란드의 역사는 다른 나라와 성장 과정이 다르다. 보통의 나라는 중앙 국가 혹은 특정한 지역이 성장하면서 주변을 병합하는 과정을 겪지만 네덜란드는 위트레흐트처럼 각기 작은 도시들이 성장하다가 외부의 큰 위협에 직면해 여러 도시들이 뭉쳐서 만들어진 국가이기 때문이다.
기원전 네덜란드에는 게르만족의 일파인 프리지아족과 바타비이족이 라인강과 마스강의 하구와 북해연안일대에 부족을 이루고 살았다. 기원전 50년경 로마가 바타비아족을 정벌하고 이 지역을 정복했는데 기원후 400년경 로마가 이탈리아 지역으로 물러가자 네덜란드 남부지역에는 프랑크족이, 동부지역에는 섹슨 족이 살기 시작했다.
8세기에 크게 성장한 프랑크 왕국의 샤를마뉴 대제는 섹슨 족과 프리지아 족을 정복하고 네덜란드를 지배했다. 그런데 프랑크 왕국이 분열되자 네덜란드는 몇몇 봉건국가의 영유지로 뿔뿔이 나뉘어졌다. 이때부터 암스테르담, 위트레흐트, 홀란트, 제일란트 등 주요 도시들이 자치 공국으로 성장하기 시작했다.
13세기 말부터 부르고뉴의 필리프 공이 현재의 네덜란드, 벨기에, 룩셈부르크 전역을 지배했다. 그 후 필리프 공의 손녀가 오스트리아의 합스부르크가와 혼인하여 네덜란드는 합스부르크가의 통치를 받다가 1515년 스페인의 왕이자 독일 황제였던 칼 5세의 통치를 받게 된다.
16세기 종교 개혁기를 맞아 네덜란드 동부지역에는 독일의 루터파가 파급됐고 남부에는 프랑스의 칼뱅파가 들어왔다. 하지만 스페인의 왕 칼 5세와 그 뒤를 이은 펠리페 2세는 이 지역에 통치를 강화하기 위해 가톨릭을 강요하고 신교도를 탄압 했을 뿐만 아니라 높은 세금을 매기고 상업 활동을 제한했다.
이를 참지 못한 네덜란드와 벨기에 살던 신교도들이 스페인으로부터의 독립전쟁을 시작해 80년 만인 1648년에 완전 독립이 승인됐다. 17세기에 네덜란드는 해양강국으로 황금시대를 구가했다. 당시 암스테르담은 세계 최대 항구도시로 발전했다. 하지만 영국과 프랑스가 앞길을 가로막았다.
17세기 네덜란드는 영국과 4차례의 전쟁을 치뤘다. 이 전쟁으로 인해 네덜란드는 영국과 프랑스에 기존 상권을 잃기 시작했다. 더구나 프랑스 혁명 후인 1795년 프랑스군의 침입을 받고 프랑스 황제에 즉위한 나폴레옹에 의해 네덜란드 내의 상업 활동을 제한받고 징병제와 중과세에 견뎌야 했다.
이런 상황에서 나폴레옹이 러시아에 대한 원정에 실패하고 네덜란드에 대한 프랑스의 지배권이 약화되자 네덜란드는 1815년 벨기에, 룩셈부르크와 한 국가로 연합왕국을 이뤄 독립하게 되었다.
독립이후 네덜란드는 전통적인 상업과 농업에 집중한 북부지역과 직물, 제조업을 중심으로 빠르게 성장하던 남부지역으로 나뉘게 된다. 이로 인해 1830년대 남부지역이었던 벨기에가 벨기에 혁명으로 분열돼 1839년 양국의 분리 독립이 정식 성립됐다.
벨기에 독립이후 19세기 이후 네덜란드에서 농업종사자 비율이 지속적으로 낮아지고 상업의 발전에 힘입어 빈곤층이 감소했다. 시작은 늦었으나 네덜란드의 제조업은 벨기에보다 빠른 성장세를 보였다. 정치안정과 산업성장에 힘입은 네덜란드는 이때 17세기에 이어 제2의 황금기를 맞이했다.
1차 세계 대전에 중립을 지킨 네덜란드는 2차 세계 대전 중인 1940년대 네덜란드 본토가 독일의 침략을 받았고, 300년간 식민 지배를 하던 인도네시아가 일본군에 의해 점령당했다. 일본군이 물러간 후 인도네시아는 독립전쟁을 벌여 1950년 네덜란드로부터 독립했다.
전쟁을 겪으며 약소국의 한계를 통감한 네덜란드는 1946년 최초의 국가연합인 벨기에, 룩셈부르크와 더불어 베네룩스 3국을 결성했고 북대서양 조약기구 나토와 EU에 가입하는 등 적극적인 대외정책을 추구했다.
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