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‘최순실 등 국헌문란행위자의 소유재산 국가귀속에 관한 특별법’

···헌법적 정당성 확보하면서 사건에 적용될 수 있어야


<M이코노미 김선재 기자> 국민이 부여한 국가운영의 권한과 권력을 공적인 시스템이 아닌 자신의 비선을 통해 사용함으로써 헌법질서를 파괴하고 국정을 농단한 박근혜 대통령 탄핵심리와 그의 비선실세 최순실 씨 및 권력에 부역한 자들에 대한 특검의 수사가 종착지를 향해 달려가고 있다. 또 최씨 일가가 권력사유화를 통해 불법적으로 축적한 재산을 국고로 귀속시키기 위한 논의도 국회를 중심으로 진행 중이다. 최씨 일가의 재산은 최소 수천억원, 많게는 10조원에 달하고, 국내 및 독일 등 해외에 다양한 형태로 숨겨져 있는 것으로 알려진 가운데, 지난달 6일 국회에서는 ‘최순실 일가의 부정축재 재산 몰수를 위한 특별법 2차 공청회’가 열려 특별법 제정과 관련한 위헌성 검토 및 보완방향에 대한 열띤 토론이 오갔다.


이날 공청회에서 추미애 더불어민주당 대표는 특별법이 우리 사회의 적폐를 청산하기 위한 핵심법안이라고 강조했다. 추 대표는 “헌정사상 초유의 국정농단과 사건의 가장 가운데 있는 핵심이 바로 아직 포장지조차 뜯어내지 못한 최순실 일가의 권력형 비리이고, ‘최순실 등 국헌문란행위자의 소유재산 국가귀속에 관한 특별법안’은 적폐를 청산하기 위한 핵심법안”이라며 “국민들은 누적된 적폐를 청산하지 않고는 정의로운 대한민국, 공정한 대한민국, 투명한 대한민국을 만들 수 없다는 생각을 이미 하고 있다”이라고 말했다.


추 대표는 이어 “일각에서는 최순실 일가의 천문학적인 재산이 최소 수천억원에서 10조원대에 달할 것이라는 이야기가 나오는데, 유치원 원장 경력이 전부인 최순실 씨가 어떻게 해서 막대한 부를 축적하게 된 것인지 의문”이라며 “최태민 씨 아들, 최순실 씨의 이복형제인 최재석 씨가 얼마 전에 ‘최태민 씨가 살아생전에 1조원대의 재산을 만들면 박근혜를 대통령으로 만들 수 있고, 본인이 그런 기획을 하고 있다’는 말을 한 적이 있다고 했다. 그래서 이미 대통령이 된 박 대통령과 그 전부터 이 부정한 수단으로 재산을 모으려고 했다는 것은 의심할 여지가 없다”고 지적했다. 이어 “건강하고 사회적 폐습과 불의를 타파해 민족개혁을 실현하는 자랑스러운 대한민국의 헌법정신을 이어나갈 세력으로서 지금은 연기만 나고 있는 굴뚝의 진원지에 제대로 접근하려면 특별법이 필요하다”면서 “무너진 헌정질서를 바로잡고 민주주의를 바로 세우는데 더불어민주당은 최선을 다할 것”이라고 덧붙였다.


공청회를 주최한 안민석 의원은 “안원구 전 대구국세청장과 독일 현지에 계시는 동포 여러분, 국내 언론인 등이 팀 아닌 팀이 돼서 (돈의)흐름을 집중적으로 살피고 있는데, 저희들이 판단할 때 ‘최순실 공화국’이 별도로 존재한 것으로 보인다”면서 “공화국은 아주 체계적이고 촘촘하게 짜여있고, 변호사, 회계사 등 각종 전문가들이 망라돼 있는 최순실 공화국이 수면 밑에 도사리고 있다. 특검과 국회 국조특위가 밝혀낸 것은 뿌리를 전혀 캐지 못했고, 가지에 해당하는 부분만 가지고 청와대와 특검이 조사와 논란을 벌이며 씨름하고 있다”고 말했다. 이어 “수면 밑에 있는 공화국의 실체를 밝히기 위해서는 특별법이 필요하고 이를 통해서 재산이 도대체 얼마나 있는지를 철저히 밝혀야 어떻게 몰수할 수 있을 것인지 답이 나올 것”이라고 강조했다.


최 씨 일가 재산, 상상을 뛰어넘는 규모와 형태로 전방위에 흩어져


공청회에는 안 의원과 함께 최씨 일가의 재산을 추적 중인 안 전 대구국세청장이 자리해 최 씨 일가의 재산이 어떤 형태로 존재하고 어떻게 관리되고 있는지 등과 숨어있는 이들의 재산을 찾아내기 위한 특별법의 필요성에 대해 역설했다. 안 전 청장은 “안 의원에 협조요청을 받고 몇몇 사람이 팀이 돼 2017년 1월 4일 독일로 갔다. 처음에는 ‘독일에 실제로 그런 재산이 있나’, ‘설마 그렇게까지 했겠는가’하는 의구심을 갖고 있었는데, 가서 보니까 90년도 훨씬 이전부터 형성되고, 상상 이상으로 다양한 형태로 상당히 많은 사람들의 조력을 받고 있는 것으로 추정되는 재산들이 있었다”며 “하지만 법이 없는 상태에서 조사권, 수사권 문제라든지 저희들의 신분 문제 등 법적 근거들이 없어 실체에 접근하기가 너무나 요원하고 확정되지 않은 재산을 파악하는데 어려움이 많았다”고 토로했다.


안 전 청장은 최씨 일가의 재산이 상당히 복잡한 흐름과 다양한 형태로 분산돼 있다고 말했다. 그는 “최순실 일가 재산은 너무 다양한 형태로 돼 있다. 부동산도 전부 차명 아니면 법인으로 숨어있거나 해외에 분산돼 있고, 펀드 등의 형식으로 수없이 많은 페이퍼컴퍼니나 위장업체 형태를 거치면서 이게 다시 국내로 들어오고, 국내 재산이 해외에 투자형식으로 나갔다가 투자 실패를 명분으로 결손 처리된 자본들이 해외에서 정상적인 투자 법인이 돼 다시 한국에 들어오는 등의 형태를 계속 보이고 있다”고 설명했다. 이어 “돈이 들어와서 움직이는 형태를 보면 세간에서 많이 얘기되는 저축은행 사건 등에 깊이 관여돼 있고, B저축은행, M저축은행 이런 데에는 상당히 그 자금들이 깊이 들어가 있는 정황이 확보됐다”면서 “그 회사의 연원과 관련해서 3공화국 때 총리의 첫 번째 사위가 대표로 있는 D모 회사에 해외전환사채로 스위스은행에서 1994년 당시 돈으로 500억원 정도가 들어온 것이 있다”고 폭로했다.


또한 “S양회, A시멘트, 당시 개발경제시대 때 철강과 시멘트 업종들은 상당히 중요한 업종이었고, 그쪽 분들이 3공화국 시절에 대통령과 관계가 많은 사람들이 일을 했다는 것”이라며 “그런 부분들이, 나중에 보면 최순실 일가의 재산을 관리하는 사람들에 의해서 회사들이 계속 바뀌었다는 것이 특이한 점”이라고 설명했다. 아울러, 종교단체와 학연(學緣), 경제인 이런 사람들이 조직적으로 연루가 돼 있고, 법률가, 정치인, 회계사, 금융인 등 전문가들도 이를 다 뒷받침하고 있다고 전했다. 그는 “심지어 현지의 외국인들도 상당수 포진돼 독일에 한 300명, 국내에도 한 300명 정도의 인력이 직·간접적으로 연루돼 있다”면서 “그 사람들이 만들었다가 없앤 페이퍼컴퍼니부터 시작해서 위장기업체, 관련 업체들을 따져보면 수천명, 수천개 업체들이 등장한다”고 말했다.


안 전 청장은 또 다른 특이점으로 국내에서 발생한 특정 사건에 최씨 일가의 조력자들이 반복적으로 등장한다는 점을 꼽았다. 그는 “국내에서 어떤 사건이 터졌을 때 그 사람들이 반드시 거기에 끼어있다. 저축은행 사건이나 주가조작, 기업사냥 사건들의 내용을 보면 이들이 등장한다”며 “안 의원이 말한 것 같이 ‘공화국 수준’이다. 전방위로 다 자금들이 흩어져 있고, 어디 한 군데 빠지는 곳이 없다. 특검이나 언론에서 이야기하는 것들은 아주 지협적인 문제”라고 지적했다.


이들은 2013년 이후부터 인사와 예산, 외교부분까지 개입하기 시작했다. 안 전 청장은 “2013년 이후에는 양상이 좀 바뀌어 ODA(Official Development Assistance, 공적개발원조)자금이라든지 자원개발 같은 데도 조력자로 보이는 사람들이 펀드를 만들어서 개입하는 등 인사와 예산, 외교부분까지 영향을 미쳤다”면서 “2013년 박 대통령이 외국인투자촉진법을 강조하고 법이 통과됐는데, 외투법인으로 자금들을 움직여서 이권에 개입하는 정황들이 나타나고 있다”고 말했다. 안 전 청장은 “이것은 단순히 재산을 찾는 차원이 아니다. 재산을 환수하기에 앞서 재산을 파악하는 것”이라며 “지금 이 순간에도 재산들을 다 팔아서 현금화하거나 다 가져가버리면 찾아봐야 실익이 없다. 그래서 이것을 빨리 만들어 실체에 어떻게든 접근하는 노력이 필요하다”고 강조했다.


국헌문란행위자 개념 및 재산환수 심의·의결 위한

금융전문가로 구성된 독립위원회 설치


현재 논의 중인 ‘최순실 등 국헌문란행위자의 소유재산 국가귀속에 관한 특별법안’은 국헌문란행위자의 개념과 환수재산의 범위, 재산의 환수 방식 및 이를 심의·의결한 조사위원회의 지위 및 권한을 규정한 것이 핵심이다.



먼저 ‘국헌문란행위자’의 범위를 박근혜 정부뿐만 아니라 과거 박정희 정권에서 발생했던 국헌문란 및 국정농단행위까지 포함하는 개념으로 정해 최순실은 물론 최태민 일가의 행위로 부정하게 축적된 최씨 일가의 재산까지 환수의 대상이 될 수 있도록 했다.


여기에 국헌문란행위자와 공모해, 또는 국헌문란행위자의 영향력을 이용해 국헌문란행위에 가담한 모든 행위자를 ‘국헌문란행위 관련자’로 정하고, 이들에 대해서도 국헌문란행위로 부당하게 취득한 재산을 국가가 환수할 수 있도록 규정했다. 또한 이들로부터 상속받거나 증여받은 재산도 국가 소유로 귀속시킬 수 있는 재산대상에 포함해 이미 사망한 최태민이나 그 배우자 등으로부터 최순실 일가가 취득한 재산도 환수가 가능하도록 했다. 다만, 국헌문란행위를 한 모든 사람의 재산을 환수하는 것이 아니라 그 정도가 중대하다고 인정된 사람에 대해서만 재산을 환수하도록 하고, 그 판단은 ‘재산조사위원회’에 맡겼다.


특별법은 실효성 있는 재산조사를 위해 ‘재산조사위원회’를 입법부, 행정부, 사법부 중 어느 한 곳에도 속하지 않는 독립된 기구로 정하고, 제19조에 따라 재산조사를 위해 필요한 때에는 이 법 제4조 제1항 각 호에 해당된다고 의심할만한 정황이 있는 경우에 한정해 지방법원판사에 영장을 청구·발부받아 압수, 수색, 검증을 할 수 있도록 했다. 영장의 집행은 위원회 소속 직원들이 하고, 재산조사 과정에서 소유자, 소지자 또는 보관자가 임의로 제출한 물건을 영장 없이 압수할 수 있다. 이밖에 다른 법률에 저촉되지 않는 범위 내에서 재산 귀속 및 재산조사에 관한 절차, 위원회의 내부 규율과 사무처의 운영에 관한 사항 등을 정할 수 있는 규칙제정권을 위원회에 부여했고, 정부에 예산안요구서를 제출할 수 있게 하는 한편, 정부가 위원회의 요구와 달리 예산안을 편성할 때는 위원장의 동의를 획득하도록 했다. 아울러, 위원장은 위원회의 조직, 인사, 운영, 재산조사절차와 그밖에 헌법재판소의 업무와 관련된 법률의 제정 도는 개정이 필요하다고 인정하는 경우 국회에 서면으로 의견을 제출할 수 있다.


룰·절차 바꿔 헌법통제 벗어나는 것은 적절하지 않아


이같은 특별법의 규정에 대해 이상원 서울대학교 법학전문대학원 교수는 “고구마를 먹은 것처럼 답답한 정국에 사이다와 같은 법률”이라면서도 “범죄와 관련되고 불법과 관련된 재산을 몰수하는 것인데, 룰을 바꾸고 절차를 바꿔서 헌법적 통제를 벗어나는 것은 적절하지 않다는 생각이 든다”고 말했다.


이 교수는 먼저 특별법이 ‘개별사건법률금지원칙’에 어긋난다고 지적했다. ‘개별사건법률금지원칙’은 ‘법률은 일반적으로 적용돼야지 어떤 개별사건에만 적용돼서는 안된다’는 법 원칙으로, 헌법상의 평등원칙에 근거하고 있다. 즉, 특별법이 박정희 정권에서부터 박근혜 정부까지 최 씨 일가가 국정을 농단하면서 부정하게 축재한 재산을 환수하려는 목적성을 강하게 띄고 있기 때문에 헌법상 평등원칙에 어긋난다는 것이다. 이 교수는 “법률이라고 하는 것은 기본적으로 어떤 사건이 벌어지기 전에 추상적인 규범을 만들고 그거에 따라서 국가를 운영하기 때문에 추상적인 규범을 만들 때는 누구나 가장 합리적인 제도를 만든다”며 “그러나 구체적인 사건이 벌어지고 제도를 만드는 것은 합리적이지 않다. 그렇기 때문에 법률의 추상성이 굉장히 중요한데, 개별사건법률은 이 부분에서 헌법적인 문제가 굉장히 심각하다”고 강조했다. 그러면서 “헌재의 입장은 개별사건법률이라고 해서 반드시 위헌이라고 보지 않고 평등의 원칙에 맞아야 한다는 것이고, 기존제도로는 문제를 해결할 수 없다는 것과 사건을 다른 사건보다 특별하게 취급해야 하는 헌법적인 필요성이라는 두 가지 기준을 평등원칙으로 제시한다”면서 “특별법이 대상 행위로 삼고 있는 제2조 제1호 가, 나, 다 목은 헌법침탈행위와 권력남용행위라고 볼 수 있다. 후자의 경우라면 이승만 정권에서부터 있었던 권력남용행위까지 다 포함시켜 특별법을 만들지 않는 한 평등원칙에 반한다는 지적을 받을 수밖에 없다”고 말했다.


이와 함께 특별법은 입법 이전의 행위를 요건으로 환수를 규정한 소급입법에 해당해 ‘소급입법금지의 원칙’에 위배된다. ‘소급입법’은 새로운 입법으로 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 작용하도록 하는 ‘진정소급입법(진정소급효)’과 현재 진행 중인 사실관계 또는 법률관계에 작용하도록 하는 ‘부진정소급입법(부진정소급효)’으로 구분된다. 이 교수는 “헌재에서는 헌법적인 요소가 있으면 진정소급효도 괜찮다고 말하는데, 전제조건은 굉장히 엄청난 헌법적 가치가 필요하다는 것이고, 더 중요한 것은 형벌에 관해서 형법의 규정은 형벌을 원칙적으로 소급효를 절대적으로 금지하고 있다는 것”이라며 “엄청난 헌법적인 가치라는 것은 안 의원이 말한 것처럼 ‘최순실 공화국이 있다’는 정도라면 가능할 것이지만, 아직까지 의심만 있고 특검도 아직 확인 중인 상황이라는 것이 문제”라고 지적했다. 법을 이렇게 만들어놨는데 수사결과 만약 권력남용 정도에 그치는 수준인 것으로 밝혀진다면 법은 위헌이 된다는 설명이다.


이밖에 이 교수는 ‘국헌문란행위자’와 ‘국헌문란행위 관련자’라는 용어와 둘 사이의 관계 등 법률안 규정이 명확하지 않은 점에 대해서도 보완 필요성을 제기했다.


괴물을 잡으려다 스스로 괴물이 돼선 안 돼


김성돈 성균관대학교 법학전문대학원 교수(한국형사법학회장) 역시 특별법이 국민들의 절대적인 열망을 실현할 수 있는 충분한 잠재력을 갖고 있다고 평가하면서도 법률 자체가 갖고 있는 내재적 한계, 제약논리 등을 극복할 필요가 있다고 강조했다.


김 교수는 “(특별법은)어떤 실제요건과 효과의 엄격한 관계, 그 관계들을 국가가 재판과 같은 정형화된 틀 속에서 실현해야 하고, 그 속에서도 행위의 직적 수준과 가장 높은 상수인 재산몰수·환수라는 인과관계가 있어야 한다”면서 “이 자체도 국가가 적극적으로 합리적 의심의 여지없이 입증해야 한다. 또한 그런 것들이 결국은 과거의 행위에 대해서는 이뤄지지 않고 이미 법이 있는 상태 내에서 이뤄진 행위 즉, 진정소급입법이 되지 말아야 하는 4가지 한계원리가 있는데, 이 법은 내용적으로 보면 그것을 모두 이탈하고 있다”고 지적했다. 그는 “이 이탈이 정당화될 수 있는가라는 관점에서 보면 이탈의 한계 원리는 헌법의 원리에서 나오는 것이기 때문에 헌법과 대등한 병합될 수 있는 가치를 실체요건으로 만들든가 헌법보다 더 높은 가치원리들을 실체요건으로 만드는, 헌법과 경합될 수 있는 어떤 가치를 위반한 행위의 질적 수준 또는 헌법에 적대적인 행위를 질적 수준으로 하면 한계원리 문제가 해결될 수 있다”며 “그런 각도에서 보면 이 법은 그 실체요건을 제대로 잡았다고 생각한다”고 말했다. ‘국헌문란행위자’ 또는 ‘국헌문란행위 관련자’의 행위의 질적 수준은 단순개별법의 법률위반보다 크고 헌법을 적대적으로 한 것일 뿐만 아니라 헌법질서를 무너뜨리는 행위로서 실체요건을 갖추고 있다는 것이다.


그러나 그는 “문제는 이 국헌문란행위가 실제로 우리가 목표로 삼고 있는 최순실 등 국정농단 사건과 맞느냐하는 것”이라면서 “우리가 설정한 요건들이 헌법의 한계를 무너뜨릴 수 있는 가치이기는 하지만 실제 사건에 포섭할 수 없는 추상적인 규정이라면 과녁 없는 시위일 뿐이다”라고 지적했다. 결국 지금 언론을 통해 보도되거나 특검·수사기관에서 조사되고 있는 것들 대부분이 ‘권한남용’ 즉, 헌법을 파괴하는 행위가 아니고 헌법 속에서 여러 가지 법적 장치를 남용하거나 실제로는 제대로 작동되고 있는 권력을 가질 수 없는 자가 쥐고 호가호위한 행위이기 때문에 현재의 사실관계에 기초해 볼 때 사건이 특별법에 포섭되기 어렵다는 주장이다.


김 교수는 “그런 점에서 좀 더 정밀하고 매우 엄격하게 그 행위의 요건을 헌법적 가치를 깨뜨리는 행위로, 그런 행위들이 연결될 수 있는 행위로 구성요건을 만들지 않으면 안 의원이 말한 최순실 공화국이 있다면 그 안에도 유능한 법률가들이 있을 수 있고, 그런 헌법적 가치들을 지켜야 한다고 강력하게 나올 경우 이길 수 있는 방법은 없다고 본다”며 “이 법이 가지고 있는 가장 큰 방점이자 맹점인 국헌문란행위의 가, 나 다 목들을 전면 재손질해서 엄격하게 이 사건이 포섭될 수 있도록 하는 것이 가장 큰 과제가 아닌가 생각한다”고 강조했다.


재산환수 대상을 조사하고 결정하게 될 ‘재산조사위원회’에 대해서는 “형사재판이나 재판을 통해서 실체관계를 증명하고 그에 따라서 제재를 부과해야 한계 원리를 무너뜨릴 수 있는데, 제2조 제2항은 ‘국헌문란행위 관련자’ 결정을 위원회가 하도록 했다. 이것은 재판을 통한 실체관계 증명이라는 선결조건을 위원회가 결정한다는 점에서 헌법적 가치를 침해한 것”이라고 지적했다. 이 법이 갖고 있는 취지, 헌법적 이념을 구현하려고 하는데, 법률 속에 있는 내용이 위헌적인 내용을 갖고 있다면 ‘괴물을 잡으려다 스스로 괴물이 되고 마는 운명’이 될 수밖에 없다. 위원회가 갖고 있는 전문성에서 더 나아가 헌법적 정당성을 가질 수 있는 법률들로 보완돼 국민적 열망을 풀어주길 바란다.



 MeCONOMY magazine March 2017     

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