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교육


사회를 읽은 횡단적 사고(8) 교육의 미래

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학력이 가장 높은 나라, 대한민국  

 

우리나라가 지금처럼 잘 살게 된 경제적 번영에는 교육이 큰 역할을 했다는 평가는 이미 사회적으로 합의된 명제이다. 그런데 여기에는 ‘20세기까지’라는 전제가 들어가야 할 것 같다. 20세기 우리나라는 중앙관리형 제조업 중심의 공업사회였으므로 고출산으로 다른 나라보다도 풍부하였던 제조업 노동자가 있었으며 중앙 집중형인 사회제도 또한 비효율을 제거하는데 충분히 기능하였다. 하지만 정보화 사회, 지식중심 네트워크 사회로 진전하고 있는 21세기에도 20세기의 체제와 가치가 통용될 것이라는 생각은 무지에 가깝다. 사회구조와 가치치계에 전환이 이루어지고 있고 발달한 정보과학기술이 사회에 미치는 충격 등을 고려할 때 지금 우리 교육이 안고 있는 숙제는 셀 수없이 많아 보인다.

 

 

위 표는 매년 OECD가 발표하는 국가 간 교육 비교지표인 <Education at a Glance>인데, 우리나라는 고등교육을 수료한 인구비율이 세계에서도 가장 높은 국가이다. 우리나라 25~34세의 고등교육 수료율이 70%로 선진국 36개국이 가맹하고 있는 OECD에서도 가장 높고 OECD 평균보다도 26%가 높게 나타나고 있다(표 안의 수량 단위는 %임). 

 

그리고 25~64세 인구의 학력도 고등교육을 받은 인구가 전체인구의 50%에 이르고 있다. 우리나라보다 학교교육제도 도입이 최소 반세기 이상 빠른 선진국과 비교해도 훨씬 높은 수준이다. 국민들의 평균 교육기간이 12년이나 되고 청년층 대부분이 대학을 졸업한 많이 공부한 국가이다. 그런데 배운 사람들이 많은 국가라고는 하지만 학교교육이 추구하는 목적과는 다른 방향으로 사회의 모습이 만들어지는 것은 아닌지 우려스러울 때가 한두 번이 아니다. 


아래 표는 고등교육정책연구소(Institute for Higher Education Policy)가 미국인구조사국(U.S. Census Bureau)의 인구동태조사(Current Population Survey, 2005년 자료)에서 얻은 고교 졸업자의 데이터와 대학졸업자의 데이터를 비교하여 정량적으로 파악하여 도출한 고등교육의 효과이다. 고등교육은 공적 측면과 사적 측면에서 각각 경제적 효과와 사회적 효과로 나타나는데 지금 우리나라의 사회 모습을 보면 “과연 그럴까”라는 의문이 생긴다. 

 

 

이번 호에서는 공적 측면의 경제적 효과(2018년)인 노동생산성만 살펴보고자 한다. 노동생산성은 ‘GDP/(취업자 수 또는 취업자 수×노동시간)’으로 산출하는데 2018년 우리나라 1인당 노동생산성은 77,219달러로 OECD국가 평균인 98,921달러에 한참 미달한다. OECD 36개국 중에서 25위이다. 시간당 노동생산성도 38.7달러로 OECD 36개국 중 31위이다. 1위를 차지한 아일랜드 102.3달러의 3분의 1 수준이다. 


세계은행이 발표한 노동생산성도 전체 대상 167개국 중에서 39위에 머무르고 있다. 노동생산성이 개선되고 있다고는 하지만 ICT, Internet of Thing(IoT, 사물인터넷), 빅데이터, AI(인공지능) 등 선진기술을 이용한 지식이나 정보를 효율적으로 활용하여 경제발전을 이뤄야 하는 지금 이후의 사회에서는 정부정책, 고등교육기관의 교육력과 연구력 등과 같은 사회발전의 중요한 구성요소가 정치색을 제거한 중립적인 리더십을 바탕으로 국제사회의 변화를 실시간으로 읽으면서 어떻게 잘 준비해 가느냐가 관건이 될 것이다.     

 

 

우리 교육에 주어진 숙제

 

19세기 주요선진국에서 학교교육이 국가제도로 도입된 후 대부분의 국가에서는 20세기 중후반까지 교육의 양적성장을 이루었다. 누구나 12년간의 보통교육을 받는 교육의 보편화가 이루어진 것이다. 대부분의 국가는 지역의 중심지에 넓은 운동장(독일, 프랑스 등 유럽국가의 학교에는 운동장이 없는 경우가 대부분임)과 신식 건물을 지어 아이들이 마음껏 뛰어놀고 공부할 수 있는 공간을 만들었다. 가정이 부유한 아이건 가난한 아이건 한 교실에서 같은 교과서로 자격을 갖춘 교사의 지도를 차별 없이 받도록 하는 공교육(국가가 국민 세금으로 학교를 관리·운영하는 시스템)은 19세기 이후 사회제도 중에서 최고로 성공한 것이었다. 그런데 교육이 사회제도로 성공하였다고 교육 그 자체도 성공적이었을까?

 

“교육받고 학식이 높은 사람만이 세상에 가치 있는 공헌을 한다는 건 아니야. 내가 말하고 싶은 건, 교육을 받고, 학식이 있는 사람이 재능과 창조력을 가지고 있다면, 불행히도 드문 경우이긴 하지만......., 그냥 재능 있고, 창조력이 있는 사람보다도 훨씬 가치 있는 기록을 남기기 쉽다는 거지. 불행히도 이런 사람들이 많지 않아. 이들은 보다 분명하게 의견을 이야기하고, 자신들의 생각을 끝까지 추구하는 경향이 있어. 거기에 가장 중요한 건 이런 사람들은 대부분 학식이 없는 사상가들보다 겸손하다는 걸 들 수 있어”

 

윗 글은 미국의 고등학교에서 학생들이 읽어야 하는 필독서 안에 꼭 포함되는 제롬 데이비드 셀린저(Jerome D. Salinger)의 『호밀밭의 파수꾼』(The Catcher in the Rye, 1945년 초판)의 한 단락이다. 


정체성의 혼란을 겪고 있는 주인공 홀든 콜필드에게 앤톨리니 선생이 한 말로 당시 미국의 교육을 은유하고 있다. 1852년 미국의 교육 개혁가이자 매사추세츠 주의 교육장이었던 호레스만(Horace Mann)이 주 전역의 아동을 대상으로 하는 공교육과 의무교육을 도입한 이후 약 100여년이 지난 미국의 1940년대 중반의 학교교육도 반드시 성공적이지 않았을 것이라는 추론도 가능하다. 그래서인지 미국에서는 1980년대 이후 학교교육의 체질을 바꾸기 위한 개혁을 성공적으로 이뤄 지금은 세계교육의 모델이라고 할 정도로 변모해 있으며, 많은 국가에서 비싼 등록금 부담을 두려워하지 않고 앞 다투어 유학을 가고 싶어 하는 학교들도 즐비하다.  


다른 선진국에 비해 반세기 이상이 늦은 20세기 중반에야 본격적으로 학교교육이 시작된 우리나라는 짧은 기간에 교육의 양적 성장을 이루었다. 20세기 중반 농업사회에서 공업사회로 산업경제 패러다임이 급속히 변화하는 시대에서 교육의 양적 성장은 국가의 경제규모 확장에 크게 기여하였다. 그 배경에는 어려운 국가재정 여건 속에서도 교육에서 희망을 찾았던 국민의 교육열이 있다. 지금은 공립학교가 되어 교육행정의 관리 하에 있지만 농어촌의 많은 학교는 지역주민들이 자기 땅을 희사하고 자녀가 다닐 학교건축에 노역을 제공하는 등 주민들의 노력과 협동에 의해 교육여건이 만들어졌다. 그 결과 학교 취학률은 급속히 늘어 1980년대 중반 중학교, 1990년대 중반 고등학교, 2000년대 중반 대학의 진학률이 정점에 도달하였다. 


결과적으로 콩나물시루와 같은 학급환경과 교사 한 사람이 수십 명을 담당하여야 하는 저비용 고효율의 교육정책은 노동자를 단위로 하는 공업사회에서 유효하게 작용하였다. 


교육이 개개인의 제도적 문화 자본을 풍부하게 하고 개인의 능력향상이 사회발전에 기여한 플러스적인 효과는 컸다. 하지만 취학을 강제한 결과 학교에 형식적으로 재학하는 학생도 늘어났다. 잘사는 국민들이 늘어나고 경제자본이 증가하고 제도화된 문화자본(학력 등)의 수준도 높아졌지만 사회공동체의 유지에 불가결한 체화된 문화자본 수준은 제도화된 문화자본에 따라가지 못하는 문제도 생기고 있다. 


학교교육이 목표로 하는 집단의식, 규율, 사회에 대한 책임감, 협조성, 향학심, 노력, 인내 등은 지위 선점경쟁에서 하위의 교육목표가 되었다. 우리나라의 압축근대화를 이루게 하였던 뜨거운 교육열은 학교신드롬 현상으로 나타나고 있다. ‘교육열’은 학교신드롬의 촉발제였으며 가족구조와 고용환경의 변화, 개성중시와 개인주의 풍조가 만연하면서 학교신드롬 증세는 더 나빠지고 있는 것 같다.

 


한편 교육의 양적 성장과 더불어 교육행정기구는 더 비대해지고 교육의 관료주의 경향도 더 강하게 나타나고 있다. 개인의 성장이라는 교육의 목적보다 관료사회의 법적․제도적 기득권이 상위개념이 되고 학교교육의 대상인 교육수요자보다 공급자 측에 더 특권이 부여되어 결과적으로 사회의 변화 속도에 일치하지 못하는 교육현실이 되어가는 것은 아닌지 의문이 들기도 한다.


지금 우리 교육은 양적 성장기의 향수에서 벗어나지 못하고 있으며 이는 변화에 저항하는 증상으로 나타나고 있다. 학령아동의 수는 갈수록 감소하여 교육현장의 기본체제가 급격히 바뀌고, 공업기반사회에서 지식기반사회로 이행하고 있지만 변화를 거부하는 기득권층의 태도는 미래로 나아가는 학교교육의 항로에 거대한 장벽이 되고 있다. 전환기에 우리 교육의 문제는 무엇인가를 냉철하고 정확하게 바라보기 위해서는 우리 사회의 내면을 현미경으로 들여다보는 것과 같은 정도의 내적 성찰도 있어야 하고 교육선진국의 개혁으로부터 학습하는 태도 또한 필요하다.  

 

성숙단계로 접어든 공교육 시스템 

 

근대 공교육 성립 이후 교육은 공립학교와 사립학교로 이분되어 국민의 교육을 담당하였다. 국민의 세금으로 설치·운영하는 공립학교는 지역의 아동 누구나 차별없이 교육을 받을 수 있도록 일정한 지역을 경계로 통학구역을 설정하고 교육조건을 표준화하였다. 한편 사립학교의 기본이념은 ‘선택·경쟁’과 자기 책임이 원칙이었다. 그런데 1980년대부터 교육개혁의 이념으로 지형을 넓히고 있는 신자유주의는 전통적인 학교제도에 큰 변화를 만들었다. 즉, ‘선택·경쟁’과 ‘민영화’를 전략으로 하는 신자유주의에 의해 각국 교육제도의 근간이 흔들리고 있다는 부정적인 담론과 비판이 많아지고 있다. 


영국은 전통적으로 종교계나 자선단체 등이 설립한 사립학교를 공적 재정으로 운영(공영학교)하는 등 교육에서 평등을 중시하였다. 그러나 필립 브라운(Phillip Brown, 1990)이 1980년대의 교육개혁을 학부모주의(parentocracy)로 전환한 제3의 물결이라고 지적한 것처럼 학부모의 자녀 학교선택을 제한하였던 통학구역을 폐지하여 공립학교의 경쟁을 일상화하였다. 그리고 종전에 사립학교를 공적 재정으로 운영하던 방식에서 공립학교를 공적 부문이 아닌 민간 등에 위탁·운영하는 아카데미, 프리스쿨이 도입되는 등 민영화 정책이 확대되고 있다. 


미국은 1960년대 이후 인종통합, 학교 교육의 설명책임, 사회적 차별의 시정 등을 위하여 학교선택을 제한적으로 허용하였지만 교육을 민간에 개방하는 ‘민영화’ 및 ‘선택·경쟁’과 민영화가 결합한 제3 섹터가 증가하고 있다. 학력저하 등 공립학교 교육의 황폐현상을 시정하기 위하여 선택제 학교인 차터스쿨을 1980년대에 도입하였으며 공적재정으로 사립학교에 입학할 수 있는 교육바우처도 일부 지역에서 도입하고 있다. 교사 임용, 학교평가 등을 민간에 위탁·운영하는 교육의 민영화 또한 크게 확대되고 있다.  


일본은 의무교육학교인 공립소학교와 공립중학교의 선택을 허용하였다. 그리고 구조개혁특구(2002년 구조개혁특별구역법)와 국가전력특구(2013년 국가전략특별구역법)에서는 새로운 유형의 학교설립을 제도화하고 있어 앞으로 공공부문과 비공공부문의 협력에 의한 학교운영이 늘어날 가능성이 크다. 


이와 같은 각국의 교육개혁에 대해서는 ‘교육의 시장주의’, ‘교육의 양극화·고정화’, ‘교육의 격차 확대’ 등의 비판이 있지만 학교선택․경쟁에 의한 학교개혁, 학교운영의 자율화, 지역사회의 참가 촉진 등을 활발히 하여 공교육의 황폐화 현상을 극복할 수 있는 수단이 될 것으로 기대하는 지지론도 적지 않다. 특히 학교선택제 찬성론자는 교직원의 창조적인 교육활동을 바탕으로 공립학교가 다양한 교육을 제공하고 부모가 자녀의 학교를 선택하는 제도야말로 결과적으로 교육의 수준을 향상시킬 것이라는 논리를 전제에 두고 있다. 


학교선택제를 비판하는 사람들은 교육에서 평등을 복음처럼 생각하고 자기 비용으로 잘 운영하고 있는 자율형사립고에 막대한 국민 세금을 쏟아 부으면서까지 일반고로 전환시키는 일을 서슴지 않는다. 하지만 학교선택을 허용하지 않는 획일주의 교육으로 평등을 달성한 사례도 드물거니와 앞으로도 그렇게 될 것으로 기대하는 것도 희망사항일 뿐이다. 
 


선택․경쟁은 선진국의 학교개혁 방향

 

통학구역의 지정, 학교선택 허용여부는 국가에 따라 제도기준에 차이가 있다. 대부분의 국가에서는 공립학교와 사립학교의 제도기준을 달리하여 사립학교에 대해서는 학생 선택 등 학교운영의 자유를 보장하고 있다. 그리고 공립학교의 선택제도 국가에 따라 차이가 있다. 


첫째, 초등교육부터 중등교육에 이르기까지의 학교교육 전체를 선택제로 하는 국가이다. 전통적으로 학교선택을 폭넓게 허용하고 있는 네덜란드와 1988년 교육개혁법에 의거 학교선택제를 전면 도입한 영국이 여기에 해당된다. 사립학교의 자유를 폭넓게 보장하고 있는 유럽에서는 공립인 초등학교의 선택까지도 허용하는 국가가 적지 않으며 중등학교의 선택은 기본이 되어 있다. 학교선택을 확대한 배경에는 부모의 자녀교육권 중시와 학교간의 경쟁을 통한 교육력의 향상, 다양한 교육의 기회보장 등의 의도가 내재되어 있다. 


둘째, 초등학교와 전기중등교육(우리나라의 중학교에 해당)은 통학구역제로 운영하고 후기중등교육(우리나라의 고등학교에 해당)은 선택제로 하는 국가이다. 대부분의 국가가 여기에 해당되는데 후기 중등교육을 선택할 때 전국의 어느 학교라도 지원이 가능하도록 하는 경우와 일본처럼 지자체 내의 학교로 제한하는 경우가 있다. 


영국은 보수당 대처정권이던 1988년 교육개혁법에서 부모의 자녀 교육선택권을 확대하는 교육개혁을 단행하였다. 이를 두고 아동의 능력과 노력보다 부모의 부와 열망이 교육을 좌우할 것이라는 비판이 있었다. 보수당 정권의 교육정책 방향은 노동당에서 그대로 이어져 블레어 정권은 학교의 설명책임을 강화하는 정책을 추가로 발표하였는데 그 중 하나가 학생들의 교육달성 진척도인 학교성적표(school performance tables)를 인터넷 등에 공표하여 학부모가 자녀의 학교를 선택하는데 참고하도록 하였다. 


미국도 1980년대 공화당 레이건 정권에서 학교선택을 강화하는 차터스쿨 정책을 추진하였는데 2009년 이후 평등을 중시하는 민주당의 오바마 정권에서 차터스쿨이 크게 늘어났다는 사실에 주목할 필요가 있다. 미국의 교육개혁 의도는 학교간의 경쟁을 촉진하여 학생들의 학력을 향상시킴으로써 사회에서 주어진 기회에 누구나 공평하게 참여하도록 하는 의도가 내재되어 있다는 점에 유의하면서 제도의 역사성을 이해할 필요가 있다.


일본은 1984년 임시교육심의회가 ‘전후(戰後) 교육의 총결산’을 슬로건으로 학교교육의 위기를 극복하기 위하여 교육의 자유화․다양화를 교육개혁방안으로 제안하였는데 이는 1990년대 후반까지 학구배정제로 운영하였던 공립의 소학교(초등학교)와 중학교의 선택을 허용하는 정책으로 이어졌다. 일본의 학교선택제에 대해서는 교육격차의 확대라는 규범적 비판론이 많았으나 도입배경은 공립학교가 효과적인 교육을 제공하지 못하고 있다는 문제 인식과 아울러 모든 아동에 대한 최선의 교육은 전문가에 의해서만 가능하다는 관료주의에 대한 안티테제였다. 다만 교육의 선택이 반드시 학생들의 학업성취에 순기능을 한다는 전제에 대하여 비판도 있으며 오히려 교육의 시장주의로 사회경제적 배경이 교육격차를 생성할 수도 있다는 회의적인 시각도 적지 않다는 점은 유의할 필요가 있다.

 

 

김상규 M이코노미 논설주간 

도호쿠대학 대학원(석사과정)에서 공공법 정책을, 와세다대학 대학원(박사과정)에서 교육학을 전공했다. 저서로 『민족교육: 일본의 외국인 교육정책과 재일 한국인의 교육적 지위』(2017년), 교육의 대화(2017년)가 있다. 재일본대한민국민단문화상(2011년)과 한국교육학회 운주논문상(2016년)을 수상했다.

 

MeCONOMY magazine October 2020

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