중앙은행이 기후위기 대응에 나서는 것이 더 이상 어색하지 않은 시대가 됐다. 이제 중앙 은행은 기준금리만 올리고 내리는 역할만을 자임하지 않는다. 고유의 권능을 이용해 실질적으로 그 자신의 임무를 제대로 수행할 수 있는 길이 무엇인지를 찾아나서고 있다. 

 

글로벌 금융위기부터 코로나 위기를 거쳐 기후위기 대응에 이르기까지 세계의 중앙은행은 각자의 길에서 협력과 논쟁, 혁신과 도전을 거듭해 나가고 있다. 몇몇 중앙은행들은 탄소배출을 고려해 운용자산의 포트폴리오를 조정한다. 안정성이 유일한 덕목이었던 담보 관리에 기후를 고려한다. 중앙은행이 탄소감축 투자에 자금을 공급하기 위해 금융기관 대출에 나선다. 

 

기후변화로 입을 손실을 고려해 은행들에게 충당금을 쌓아 놓을 것을 주문한다. 이와 같은 흐름 속에서 녹색전환연구소는 지난 9월 한국은행의 역할을 좀 더 열린 시각에서 고민해 보는 '기후위기 앞에선 한국은행, 그 역할을 묻다'라는 이름의 보고서를 냈다.

 

과거의 유물로 여겨졌던 금융중개지원대출을 통해 중소기업의 탈탄소 전환을 지원할 수 있지는 않을까, 한국은행의 대출과 담보 관리에 탄소배출을 고려해 녹색채권 거래를 활성화하고 금융기관의 기후리스크를 낮출 수 있지 않을까, 비전통적 통화정책수단으로써 경제위기 시에만 활용되었던 자산매입 프로그램을 활용해서 에너지 전환에 필요한 금융지원을 모색해 볼 수 있지 않을까 하는 생각들을 담았다. 이런 입장은 더 이상 돌출적인 아이디어가 아니라 국제적으로 논의되고 제안되고, 실제로 시행되는 정책이 되어 가고 있다는 점에서 의미 있는 보고서로 평가되고 있다. 

 

기사는 최기원 연구원이 쓴 녹색전환연구소의 보고서 '기후위기 앞에 선 한국은행, 그 길을 묻다'를 인용해 작성했다. 

 

◇왜 중앙은행이 나서야 하는가?

 

△물가와 금융안정

NGFS(National Conference on Financial Services. 2022)는 기후위기가 경제와 금융시스템에 다양한 층위와 경로로 영향을 미칠 것이라고 설명한다.  기업과 가계는 미시적인 차원에서 손실과 부담을 입고, 거시적인 차원에서는 가격 변화에 따른 공급 충격과 생산성 및 사회경제 구조적 변화, 무역과 재정 및 이자율과 환율에 대한 충격으로 이어질 수 있다고 진단한다.

 

이렇게 실물경제에 가해진 충격은 금융리스크로 이어지게 되는데 이는 신용, 시장, 보험, 운영, 유동성 다섯 분야에 걸쳐 자산 부실화, 가격변동성 증대, 보험 손실의 증가, 공급망의 해체 등의 위협으로 확장된다. 이러한 금융리스크는 다시 실물경제에 부정적 피드백으로 돌아올 수 있다.

NGFS가 제시하는 모델은 2050년 탄소중립(Net-zero) 목표 수행, 지연된 전환(delayed transition), 현재 정책 유지(current policies)라는 세 가지 시나리오에 따라 거시경제 영향을 추정하는데, 2030년까지의 GDP 손실은 2~3% 수준으로 엇비슷하지만, 전환이 늦을수록 물리적 리스크에 의한 손실을 중심으로 손실이 큰 폭으로 늘어나게 된다는 점에 주목한다.

 

중앙은행의 주요 정책 목표인 인플레이션 역시 기후변화 시나리오에 따라 강력한 영향을 받는다. 탄소 가격을 올리는 정책을 통해 전환 정책을 시행하는 경우 인플레이션 압력과 전환으로 인한 실업, 새로운 산업의 성장에 따른 수요 증가의 영향이 있을 수 있다. 

 

NGFS의 분석에 따르면, 2050 넷제로(Net-zero) 시나리오에서는 기준 물가에서 0.4%p 상승을 정점으로 2030년부터 안정화되는 경향을 보이지만, 전환 지연 시나리오에서는 2036년 0.8%p를 정점으로 물가 상승이 상당 기간 이어지는 것으로 나타난다. 또한 NGFS는 이런 손실의 시기 및 심각성은 전환 정책이 얼마나 신속하고 효과적인지에 따라 달려 있다고 말한다.

 

기후변화는 통화정책 운영에 금융 리스크를 초래할 수 밖에 없으며, 중앙은행 자신이 통화정책을 운용하기 위해 사용하는 자산에 직접적인 영향을미칠 수 있다고 지적한다. 이는 중앙은행의 대차대조표상 손실로 이어질 수 있으며, 통화정책 수단들이 물리적 리스크 및 전환 리스크에 노출돼 통화정책의 원활한 수행을 방해할 수 있다는 점을 강조한다. NGFS는 금융시스템이 이러한 위험에 탄력적으로 대처할 수 있도록 하는 것이 중앙은행의 책무라고 본다.

 

한국은행 역시 거시경제적 영향 및 국내 금융기관들의 물리적 리스크 및 전환 리스크의 노출 수준을 분석한 바 있다. 한국은행은 대한민국의 기후 지리적 특성에 따라 물리적 리스크는 크지 않을 수 있으나 화석연료 의존형 산업구조로 인해 이행 리스크가 높을 수 있다고 지적하면서 기후변화 대응을 위해 탄소세를 시행하는 경우 2050년까지 GDP 성장률이 0.08~0.32%p 하락하고 소비자물가 상승률은 연평균 0.02~0.09%p 상승하는 것으로 추정했다. 

 

△녹색전환의 필요성

 

중앙은행 목표의 원활한 수행 이상으로, 기후변화 대응이라는 목표를 효과적으로 이행하기 위한 녹색 전환 과정에서 중앙은행 통화신용정책의 역할을 요구하는 흐름도 존재한다. 중앙은행의 입장이 아닌 정부 또는 국가경제 전체의 경제적 입장에 선 관점이다.

 

기후변화 대응을 위해서는 막대한 투자가 필요하다고 알려져 있다. 2050년 탄소중립 목표 달성을 위해 국제에너지기구(IEA, 2021)는 2050년까지 시나리오에 따라 전 세계적으로 연간 4.5~5조 달러(약 6,000조~6,700조원)가 필요하다고 추정하는데 이는 2020년 기준 기후금융의 4~8배에 이르는 수준 이다. 

대한민국의 경우 연간 57~82조 원(자본시장연구원, 2023) 규모의 기후 금융이 필요하다는 분석이 있다. 이러한 막대한 기후금융 수요에 대해 근본적으로 이익을 추구하는 민간영역 금융이 충분히 투자할 수 있겠느냐는 의문이 제기된다. 

 

대규모 에너지전환과 산업전환을 기후변화 대응과 결합시키는 그린 뉴딜(green new deal)을 주장하는 측에서는 국가의 역할을 강조하고, 중앙은행 시스템 자체를 공공적으로 활용할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다는 주장을 내놓고 있다.

 

기후위기 대응의 특정한 영역에서는 민간금융의 역할이 쉽게 기능할 수 없다는 문제가 있다. 예컨대 ‘정의로운 전환(just transition)’에 들어가는 비용이다. 기존 화석연료 산업을 해체하고 주주들에게 보상하고, 종사자들을 재교육해 다른 업종에서 일할 수 있도록 하는데 막대한 비용이 들 수 있지만, 대체로 수익을 기대할 수 없는 해당 비용을 민간 영역에서 조달하기에는 어려움이 따른다. 에너지전환을 위한 재생에너지 보급과 전기차를 비롯한 친환경 차량의 시장조성을 위한 재정적 지원 역시 국가의 역할이 요구되는 부분이다. 

 

중앙은행이 부실채권의 무제한적 매입을 통해 금융기관들과 기업을 대규모로 구제한 바 있고, 이른바 ‘명분 없는 전쟁’을 제재하기 위한 자금 동결 조치등이 국제 통화 시스템을 통해 실행되고 있다. 이런 전례를 들어, 중앙은행이 화석연료 경제로 자금이 집중되는 것을 제한하고 녹색 경제로 자금이 흘러들어갈 수 있도록 전체 금융 시스템을 변화시킬 수 있는 주체도 될 수 있다고 보고서는 주장한다.

 

기후위기의 전례 없는 비가역적 성격과 불확실성도 중앙은행의 녹색전환 지원을 위한 선제적 조치를 요구하는 근거가 된다. 기후위기는 과거 데이터를 통해 영향을 추정할 수 없고 전달 경로가 복잡하고 다양하기 때문에 정량적인 예측이 어렵다. 이런 점에서 세계보건기구(WHO)나 기후변화에 관한 정부간협의체(IPCC) 같은 기관이 취하는 예방적 접근 관점을 중앙은행 역시 가져야 하며, 따라서 치명적일 수 있는 상황에 대비해 단호한 조처를 할 필요가 있다는 주장이다.

 

 

◇한국은행의 기후 수행 업무와 정책 

 

△연구 및 조사

기관의 연구 역량이 어디에 집중되고 있는지를 통해 한국은행의 기후변화 대응 방향성을 확인해 볼 수 있다. 저자가 파악한 바에 따르면 한국은행이 지금까지 기후위기와 관련해서 발표한 조사분석 연구자료는 2024년 8월까지 27건이며, 2021년 이후 25건(92.6%, 연평균 6.3건)이 발간되었다. 대체로 기후변화의 거시경제 및 물가, 금융 안정에 대한 영향 분석이 주를 이뤘으며, 이러한 성격의 보고서가 22건(81.4%)을 차지했다. 정책연구 및 정책 제안은 3건으로, 현재까지는 한국은행 기후변화 관련 연구의 중심이 조사와 영향 분석에 무게가 실려 있는 점을 확인할 수 있다.

△평가 및 문제점(영향력 있는 정책 수행 부재)

 

한국은행은 2020년 이후부터 기후변화 대응에 관심을 두고 전담 조직을 구성했으며 목표와 전략을 수립했다. 기후변화가 중앙은행의 통화정책 영향에 미치는 영향과 기후위기의 금융리스크 문제에 관심을 집중해 산업 및 거시경제, 금융 안정에 미치는 영향을 포함한 연구 및 조사 활동을 수행했다. 

 

그러나 정책 수행의 차원에서는 여전히 한은 자체로 기후변화 대응에 영향력이 있다고 평가할 만한 통화정책을 수행하고 있다고 평가하기는 어렵다. 한국은행은 신용, 담보, 자산운용에 걸쳐 여러 분야의 정책을 실행하고 있으나, 검토된 정책들의 영향력 면에서 제약이 있거나 실행이 불완전해 탈탄소 전환을 이끄는 힘이 부족하다. 

 

조사 및 연구 역량도 정책의 수립 보다는 영향 분석에 크게 무게가 실려 있는 것으로 보이며 2021년 대응 방향을 공개한 이후로 한국은행이 추진 의지를 밝히는 정책 제안은 나오고 있지 않다. 한국은행이 홈페이지에 공개하고 있는 로드맵에 따르면 2025년 이후에도 추가로 도입하겠다는 통화정책 수단은 찾아볼 수 없다.

 

전체적으로 위험을 적극적으로 해결하기보다는 위험을 분석하는데 자원을 할당하는 경향이 있으며, 대응 조치가 지연되면 장기적으로 상당한 추가적 손실로 돌아올 수 있다는 분석에 그치고 있다. NGFS 제안 10가지 통화정책 중 한국은행이 일부라도 시행하는 정책은 4가지라고 볼 수 있다. 금융중개지원대출을 통한 녹색기업 지원, 적격담보에 녹색채권 포함, 외화자산 운용시 ESG 투자를 확대하고 네거티브 스크리닝을 시행하는 것이다. 

 

앞서 살펴봤듯이 이들은 영향력 있는 정책으로 보기에는 무리가 따른다. 우선 녹색채권의 적격담보 인정은 시중금융기관 유동성 위기에 선제적으로 대응하는 차원에서 담보 범위를 대폭 확대하는 과정에서 이뤄진 일로 녹색채권 활성화를 기대하기는 어려운 정책이다. 외화 자산의 ESG 투자 확대 역시 전체 외화 자산 대비 녹색채권이 차지하는 비중이 여전히 크지 않고 공급 부족으로 확보가 난망하며 근본적으로 달러를 중심으로 외화표시자산에 투자하는 특성상 국내의 녹색금융 시장을 확장하는 데 역할을 한다고는 볼 수 없다. 

 

금융중개지원대출의 녹색기업 지원은 일부 프로그램에 녹색기업 인증을 조건으로 하는 방식으로 도입되어 활동 기준이 아닌 주체를 제한함으로써 지원 대상이 크게 한정된다. 반면 중국인민은행의 탄소감축시설에 대한 특별 대출인 CERF의 집행 규모는 시행 3년인 2024년 6월까지 1조 1,000억 위안(204조 원)에 달한다. 영란은행의 경우 회사채 매입 프로그램(CBPS)의 규모가 200억 파운드(35조 원)에 달하기 때문에 파급력이 있다. 

 

이런 점으로 말미암아 다양한 노력에도 불구하고 한국은행의 기후변화 대응은 국제적으로도 높은 평가를 받지는 못하고 있다. 영국의 씽크탱크 포지티브 머니(Positive Money)는 G20 중앙은행들을 대상으로 녹색 중앙은행 랭킹(Green Central Banking Ranking)을 다양한 기준을 두어 평가하는데 여기서 대한민국은 매우 낮은 평가에 머물러 있다. 2022년 평가에서 130점 만점에 19점을 기록해 20개국 중 13위를 기록했다. 대한민국의 위로는 인도(21점), 인도네시아(30점), 중국(53점), 브라질(53점) 등의 개발도상국이 위치해 있으며, 중국과 일본이 각각 53점과 35점으로 6위와 8위를 차지한 것과는 대조적이다. 

 

특히 한국은행이 관장하는 통화정책에 대한 평가는 1점에 불과해 매우 낮았고 제대로 실행 중인 정책도 없는 것으로 평가되었다. 세계자연포럼(WWF)는 2022년 전 세계 주요 44개국 중앙은행 및 금융감독기관을 대상으로 한 지속가능금융 현황 분석(SUSREG129) 에 한국의 금융당국에 대한 제언도 수록한 바 있다. 

 

WWF는 한국은행이 적격담보에 녹색채권을 포함하는 조치를 한 것은 ‘좋은 시작’이지만 주로 담보 정책 위주로 정책이 집중되고 있다며 통화정책 전반에 국제적으로 활용되는 다양한 수단을 더욱 적극적으로 활용할 필요가 있다고 주문했다.

 

한국은행 기후대응 정책 수행의 어려움은 한국은행이 통화신용정책으로 관여할 수 있는 영역인지가 주요한 요인으로 보인다.  외부적으로는 비전통적인 통화정책에 대한 거부와 엄격한 시장중립성에 대한 요구가 난관일 수 있다. 인플레이션 국면에서 통화당국이 비전통적 통화정책인 시중 자산 매입과 신용 정책의 확대를 도모하는 것은 부담이 될 수 있다. 

 

또 금융기관이 취급하는 녹색채권의 절대량이 많지 않다는 점과 우리나라의 녹색 분류체계인 K‐택소노미의 실무안이 확정되지 않아 여신 심사가 여의치 않다는 점도 제약조건으로 꼽힌다. 이러한 제약조건은 정책당국이 함께 풀어내야 하는 측면이 있고, 이를 우회할 수 있는 임시적 조치의 개발과 대안적 정책에 대한 체계적 분석이 수행될 필요가 있다.

 

◇최고 단위에서의 논의 부재

기후변화 대응은 통화금융정책의 주요 의제로는 다뤄지지 못하고 있는 것으로 보인다. 통화금융정책의 최고 결정기구인 금융통화위원회의 지난 10년(2015~2024.7) 의사록을 확인해 본 결과 ‘기후’ 관련 내용이 주요 의제로 등장한 적은 한 번도 없었다. 총 239번의 회의 중 ‘기후’는 16번의 회의에서 총 27번 언급되었는데, 대부분 물가 영향을 설명하는 요인으로서 다른 요인과 묶여 단편적으로 등장했다. 한국은행이 기후변화 대응 계획을 수립한 2021년 이후의 언급이 25회로 대부분(92.6%)이었고, 그 이전에는 거의 언급되지 않았다. 

 

‘기후’는 한국은행의 최고 의사결정기구에서 주요 화제도 아니며 논의 및 보고를 요하는 의제 및 정책 사항으로 간주되지 않고 있다. 반면, 영란은행은 감독기구로 이사회(court of directors)를 두고 여기서 중앙은행의 기후리스크 관리를 하도록 규정되어 있다. 이 이사회에서는 기후 문제가 주요 주제로 다뤄지고 있는 것이 확인된다.

 

한국은행은 마지막으로 기후 대응 계획을 제출한 2021년 이후, 기후대응에 대한 평가와 그 이상의 로드맵이 문서로 제출되지 않고 있다. 시행 정책에 대한 효과 분석, 통계 마련 및 공개가 요구 된다. 녹색채권이 담보로 인정되었지만, 어느 정도로 담보로 대출되고 있는지 담보 구성의 탄소집약도를 판단할 수 있는 근거는 공개되지 않고 있다. 외화자산의 ESG 투자 구성과 탄소 집약도 변화에 따른 감축 성과도 점검하고 확인할 필요가 있을 것이다. 

 

이는 한국은행 기후공시 계획의 형식으로 제출돼야 한다.

 

◇주요국 중앙은행의 기후위기 대응

앞서 살펴본 중앙은행의 역할에 대한 고유한 관점 차이에 근거하여 기후위기에 대한 주요국 중앙은행의 방침은 크게 세 유형으로 나누어 볼 수 있다. 유럽중앙은행(ECB) 유형, 미국 연준(Fed) 유형, 중국인민은행(The People's Bank of China, PBoC) 유형이다. 

 

첫 번째 흐름은 독립성을 고수하면서도 기후변화에 대한 대응 정책이 중앙은행의 전통적 목적에 부합하고 이를 실질적으로 강화할 수 있다고 믿는 흐름으로 ECB를 위시한 유럽 각국의 중앙은행들을 대표한다. 정책적으로는 기존 자산의 탈탄소화를 가장 우선시하고, 강한 금융기관 규제 정책을 활용하는 경향이 있다. 

 

두 번째 흐름은 기후위기 대응은 어디까지나 행정부의 역할이며, 중앙은행은 모든 경제활동에 중립적 태도를 취하면서 기후리스크 관리 차원에서만 접근하면 된다는 미국 연준으로 대표되는 입장이다. 이들은 기후변화와 관련해 어떤 통화금융정책을 사용해 개입하는 것도 꺼리며 은행 감독은 리스크를 파악하고 관리하는 차원에서 머문다. 

 

마지막으로는 독립성과 중립성 전통이 약한 중앙은행들이다. 정부의 정책적 고려 사항으로 기후변화 대응을 중앙은행의 책무로 받아들이는 중국인민은행이 대표적이며 일본, 브라질 중앙은행도 이 범주에 가까운 것으로 보인다.