국무총리 소속 민관합동규제개선추진단(이하 규제개선추진단)이 기업인과 상공인 등 전국의 경제인들을 찾아다니며 이들의 의견을 수렴하고 있다. 이른바 ‘손톱 밑 가시’라고 불리는 어려운 점을 해결해 침체된 민생경제를 살려보겠다는 취지에서다. 이와 함께 규제비용총량제 도입을 위해 전문가들과 정치권의 논의도 활발하다.
규 제개선추진단은 연말까지 전국순회 형태로 16개 지역에서 ‘찾아가는 규제개선 간담회’ 행사를 개최해 기업의 규제애로를 적극 발굴·해소하는 등 현장과의 소통에 적극 나설 계획이다. 규제개선추진단은 최근 전남 광주에서 ‘찾아가는 규제개선 현장간담회’를 개최하고 노후산단의 구조고도화사업 시행 면적비율(10%) 상향을 추진키로 했다. 또 염전 전기요금 등 10여 건의 개선과제도 관계부처와 정책조정에 나서기로 했다. 이 자리에서 추경호 국무조정실장은 “기업의 영업활동 불편을 초래하는 현장애로는 모두 해소하겠다”고 말해 경제살리기를 위한 규제개혁의 방향을 밝혔다.
광주지역 산업단지 관계자는 “노후 산업단지의 활성화를 위해서는 공장 재건축 등 ‘구조고도화’가 절실하다”며 “시행가능 면적이 전체면적의 현행 10%로 제한되어 있어 효과적인 사업추진이 어려운 만큼 개선이 필요하다”고 호소했다. 이에 대해 추진단은 “기업의 경쟁력 제고와 직결되는 노후 산업단지의 기반인프라 혁신이 불가피한 만큼, 관련부처와의 정책조정에 나서겠다”고 밝혔다. 현재 광주지역에서만 20년 이상 경과된 노후산단이 5개 단지로 1,200여 개 입주업체에 고용인원이 약 4만 명에 이르는 것으로 알려졌다.
천일염생산업계 관계자는 염전에 사용되는 전력에 대해 “농수산업용 요금보다 두 배 이상 비싼 산업용 요금을 내고 있는 형편”이라고 과중한 비용부담 애로를 토로했다. 천일염이 표준산업분류에서 ‘광물’로 분류하고 있다는 이유만으로 ‘식품’으로 인정되지 않아, 불합리하게 ‘산업용’ 전력요금이 부과되고 있다는 지적이 있어 왔다. 추진단은 “천일염 생산에 종사하는 영세한 어민들의 사정과 아울러 다른 농·어업과의 형평성도 고려해 빠른 시일 내 개선될 수 있도록 협의하겠다”고 언급했다.
간담회에서는 이 외에도 ▲선박 직접생산증명서 발급기준 완화 ▲플라스틱 폐기물부담금 제도 개선 ▲임대산단 내 계열사 및 협력업체에 대한 부지 재임대 허용 등 모두 10여 건의 현장애로 사항이 건의됐고 추진단은 수요자인 기업의 입장에서 관계부처와 협의해 반영될 수 있도록 노력할 것을 약속했다. 규제개선추진단은 여수국가산업단지(코오롱워터＆에너지 회의실)에서 강영철 규제조정실장 주재로 찾아가는 규제개선 현장간담회 ‘솔(직)담(백)톡Talk’을 개최했다.
솔직, 담백하게 대화하는 현장성 있는 간담회라는 뜻의 현장간담회에서는 기존 간담회의 틀과 양식에서 벗어나 누구나 찾아와 규제관련 애로사항을 호소하는 자리로 마련했고 “함께 푸는 규제빗장, 달려라 여수경제”라는 슬로건을 내걸었다. 과제를 사전에 정하지 않고 현장에서 즉석 건의하고 청취하는 형식의 간담회에서 제기된 과제는 관계부처와의 협의·조정을 거쳐 최대한 해결될 수 있도록 노력할 것이라고 추진단은 밝혔다. 이 자리에서 강영철 실장은 “기업들의 투자확대와 일자리 창출을 위해서는 규제개선을 통한 기업하기 좋은 환경 조성이 최우선 과제”라고 강조하면서 “기업 활동에 지장을 주는 규제애로에 대해 추진단을 통해 적극 건의해 줄 것”을 요청했다.
충북 바이오업계 간담회에서 지역의 바이오기업인들은 ‘의료기기 인허가 기간 단축’ , ‘아토피 화장품 제조 허용’ 등 18건의 관련 규제 및 애로사항에 대해 건의했고 한상원 규제개선추진단 부단장은 “기업의 입장에 서서 관계부처와 신속히 협의해 최대한 해결될 수 있도록 노력하겠다”고 말했다. 이날 주요 건의사항으로는 ▲화장품법 개정 이후 표시, 광고 등과 관련한 규정이 강화됨에 따라 인체적용 시험 등에 따른 비용 증가와 관련한 완화 ▲아토피 치료제가 아닌 치료보조제 성격의 화장품에 대한 수요가 증가하고 있는 점을 감안해 관련 법령의 적극적 수용 촉구 ▲정부 R&D 과제 신청 자격과 관련해 규정보다는 성장가능성이 있는 신생 창업기업에 대한 무리한 자격 요구 완화 필요 ▲오송 첨복단지 내 산학융합지구내 입주기업에 대한 지원확대 등이 나왔다.
‘손톱 밑 가시’ 개선 사례 발표
규제개선추진단은 ‘찾아가는 규제개선 간담회’가 총 9개 지역에서 124건의 과제를 발굴했다고 발표했다. 규제개선추진단은 지역규제 발굴과 홍보 강화를 위해 마련한 현장간담회를 통해 접수된 건의과제 중 내부 검토를 거쳐 선정한 124건의 규제개선을 위해 관계 부처와 긴밀히 협의 중이라고 밝혔다.
주요 건의과제로는 먹는 해양심층수의 유통기한 연장승인 서류 축소, 1인 창조기업의 사업자등록 시 대체주소지 허용, 중소기업 부설연구소에 대한 안전점검 완화, 일반식품 품목제조보고서의 온라인 제출 등이 있다. 대한상공회의소에 위치한 규제개선추진단 사무실에서도 오픈오피스 형태의 열린 간담회 ‘마중톡Talk’을 상시 개최하고 있으며, 국민이 체감할 수 있는 규제개선과제를 지속적으로 발굴해 처리하고 있다.
규제개선추진단은 10월말 기준으로 즉석판매가공·제조식품의 제3자 배달판매, 가맹점사업자 개량기술 권리보장, 화성산단 도로면적 확보기준 완화, 의약품 복합제 가이드라인 제정 등의 ‘손톱 밑 가시’ 21건을 개선·완료했다고 밝혔다.
범주별로 나눠보면 소상공인 관련 6건, 기업 관련 10건, 글로벌 규제 합리화 5건이다. 소상공인 규제개선사례는 ▲즉석판매제조·가공 식품 대상 제3자 배달판매 허용(경기도) ▲가맹점사업자의 개량기술에 대한 권리 보장(공정위) ▲기업의견을 반영한 외국인근로자 고용허가 점수제 개선(고용부) ▲근로자 직업능력개발훈련 과정 금액지원 기준 합리화(고용부) ▲직업능력개발계좌제 적합훈련과정의 운영기간 확대(고용부) ▲혁신형기업 확인서 온라인 발급 확대(고용부)이다.
기업 규제개선사례는 ▲화성일반산업단지 도로면적 확보기준 적용 합리화(공정위) ▲내국신용장 개설·발급기한 연장을 통한 영세율 적용범위 확대(기재부) ▲석탄재 재활용 용도 확대(환경부) ▲대량의 수입신고 시 협정관세 적용신청서 처리방법 개선(관세청) ▲과도한 공익신고자 보상금의 지급률 축소 등 공익신고 제도 개선(권익위) ▲기업의 유해·위험 방지 계획서 제출목록 간소화(고용부) ▲반월·시화산단 배출시설 규제 합리화(경기도) ▲중소기업 졸업기업에 대한 병역특례 지정 보장(병무청) ▲체외진단분석기용 시약 허가절차 간소화(식약처) ▲금융기관에 대한 행정지도 시 의견수렴 절차 구체화(금융위)이다.
글로벌 규제개선사례는 ▲의약품 복합제 개발 시 공통의 심사기준 마련(식약처) ▲외국계 증권사와 해외본점 간 거래정보 제공 제한 완화(금융위) ▲의약외품으로 허가대상인 치약제를 화장품으로도 분류 가능(식약처) ▲(수산용) 애완용 세정제에 대한 획일적인 의약외품 분류 합리화(농림부, 해수부) ▲함정 건조보험 경비 인정 및 시범 적용(방사청)이다.
주요내용을 설명한다면 특히 소상공인에 대해서는 즉석판매 제조·가공식품(떡 등 15종)은 제3자를 통한 택배가 가능하도록 개선했고, 가맹점 사업자들의 영업노하우 등 개량기술에 대해 권리를 보장하도록 표준가맹계약서를 개정했다. 기업인에 대해서는 화성일반산단 도로면적 허용 기준을 완화해 도로건설 외 부지를 공장용지로 활용할 수 있게 했고, 석탄재 재활용 용도를 확대해 재활용율을 높이고, 관련 업계의 석탄재를 활용한 산업화의 추진에 촉매제 역할을 하게 됐다. 글로벌 규제 합리화와 관련해서는 의약품 복합제가 그간 3종의 치료제에 한해 심사지침을 운영했으나, 해외사례를 분석·종합해 공통적인 ‘복합제 임상시험 가이드라인’을 제정·공개했다.
규제비용총량제 도입
규제개선추진단이 경제 분야에서 규제를 개선함으로써 기업활동을 활성화하도록 지원해주는 역할만큼 중요한 것이 규제비용총량제를 어떻게 도입하고 운영할 것인지를 논의하는 전문가들의 역할이다.
현재 규제비용총량제와 정부의 행정규제기본법 개정과 관련해 국회에서 많은 토론이 이뤄지고 있으며 첨예하게 대립되고 있다. 물론 경제를 활성화하고 국민들의 신뢰를 얻기 위해 규제개혁을 해야 하지만 지방자치 시대가 되면서 제정된 조례들이 많다. 따라서 규제의 홍수 시대에 규제는 필요악이라고 하는 만큼 필요최소한만 있으면 된다고 생각하는 것이 바람직해 보인다.
선진국의 사례를 보면 공공행정개혁의 무게중심이 규제개혁, 특별히 불필요한 규제의 완화, 개선에 맞춰져 있다. 그동안 우리나라는 국가주도의 발전과정을 겪어왔기 때문에 정치와 행정 시스템 전반에 정부주도의 제도적 뿌리가 깊이 남아있다. 따라서 이를 시대변화에 따라 변화된 행정현장에 보다 적합하게 바꾸고 수요자인 국민의 요구와 의사에 부응하는 형태로 개선할 필요가 있다. 이와 같이 시대변화에 부응한다는 측면에서 규제개혁을 볼 필요가 있다.
굳이 경제학의 이론을 빌려서 얘기할 것도 없이 정부규제는 민간부문 혹은 시장이 자율적으로 해결할 수 없는 공공재나 외부효과와 같은 시장실패의 영역에 대해 공공부문이 개입을 하는 것이다. 그러나 시장실패가 발생한다고 해서 반드시 정부가 개입해야 하는 필연성이 있는 것도 아니다. 정부 개입으로 해결될 수 있는 시장실패 현상이라는 점이 분명한 경우에만 정부규제는 정당화될 수 있다. 이런 논리를 종합하면 정부규제는 예외적인 경우에 허용되고 정당화되는 예외적인 사항이라고 볼 수 있다. 즉 시장실패가 존재한다고 해서 항상 정부개입이 정당화되는 것은 아니며 정부개입은 또 다른 문제, 즉 정부실패현상을 초래할 수 있으므로 반드시 정부가 개입해야 하는지를 사전에 엄격히 따져보고 정부 개입여부를 판단해야 할 필요가 있다. 이것이 정부규제개혁의 대전제가 돼야 한다는 것이 전문가들의 견해이다.
특히 최근에는 인구구조 변화에 대응한 성장 전략의 일환으로 추진하는 사회보호 서비스에 대한 규제는 이해상충을 유발하고 있다. 규제의 혜택은 특정 집단에 집중되는 반면 비용은 작은 규모로 다수 국민에게 광범위하게 분산되기 때문이다. 건강보험이나 국민연금의 혜택과 부담 문제가 깊은 관련성이 있다고 보여진다.
국가재정이 지탱하는 범위 내에서만 사회안전망과 사회서비스는 지속이 가능하다는 것을 대전제로 한다면 단기적으로는 과감한 개혁조치가 불가피한 상황이다. 급여범위와 액수의 축소와 부담의 상향조정이 불가피하고 이에 따른 정치적 저항을 잘 극복하면서 획기적인 조치를 이뤄내야 하는 어려움이 있다. 그리고 복지서비스 분야를 세부적으로 검토해 필요성이나 타당성을 검토하고 사회적 합의를 끌어내어 과도한 복지혜택이나 지원을 과감히 축소폐지하지 않으면 미래세대에 큰 부담을 줄 수 있다. 대표적인 것이 지하철 무임승차인데 연령을 65세에서 70세로 상향조정하는 등 사회현실의 변화를 감안한 사회적 논의를 거쳐 세부적인 개선과제를 꾸준히 발굴해서 처리해나가야 한다.
규제비용전문위원회 도입
규제비용총량제는 영국에서 지난 2011년 이후 실시돼 온 One-In-One-Out(OIOO)제도를 전면 도입하는 것이다. 이 제도는 규제의 신설, 강화조치 자체를 금지하거나 제한하는 제도가 아니고 단지 신설, 강화되는 규제로 인해 추가되는 규제준수비용부담을 기존 규제의 폐지, 완화를 통해 그만큼 줄이도록 각 부처별로 의무를 부과함으로써 기존 규제 가운데에 불필요한 규제를 부처가 적극적으로 발굴하게 만드는 유인을 제공하는 것을 기본 취지로 하고 있다.
영국의 경우도 그렇고 우리나라의 경우에도 사회적 규제분야나 위기대응을 위한 규제 등 그 필요성과 정당성이 명백한 경우에는 규제개선위원회의 부속 위원회인 비용전문위원회의 검토를 거쳐 규제비용총량제의 적용대상에서 제외시키고 있다. 일부에서 우려하고 있는 바와 같이 규제비용감축의무로 인해 부처에서 사회적으로 필요한 규제를 할 수 없게 되는 경우를 사전에 최소화하는 장치도 갖추고 있다.
이 제도의 의의로는 첫째, 신설, 강화 규제에 대한 심사에 초점을 맞추고 있는 규제영향평가제도의 약점을 보완하기 위해 기존의 방대한 양의 정부규제 가운데 불필요한 비용부담을 유발하는 규제를 부처에서 상시적으로 발굴하도록 노력하게 만드는 강력한 동기부여를 위한 매커니즘이라는 점에 있다. 둘째, 이 제도는 규제가 신설, 강화되는 경우에 동일 목적을 보다 더 적은 비용부담으로 달성할 수 있는 규제수단을 대안으로 채택하게끔 유도하는 효과도 있다. 그래야 규제 신설로 인해 그만큼 규제비용부담을 감축해야 할 의무가 적어지기 때문이다.
이 제도가 제대로 작동하기 위해서는 각 부처에서 규제의 영향을 비용과 편익의 차원에서 측정하고 분석할 수 있는 역량을 갖추는 것이 필요하다. 현재 규제비용총량제를 실시하는 영국과 캐나다(2014년부터 one-for-one rule 실시)를 비롯해 미국, 호주, 캐나다 등 선진국들의 규제개혁시스템의 요체는 강력한 권한을 가진 규제개혁기구의 존재, 그리고 각 부처의 규제영향과 비용편익을 분석하는 기능이다.
영국의 경우 부처마다 수석경제학자의 책임 하에 규제개선단을 두고 규제영향분석서를 작성하고 있다. 부처마다 전담 전문인력으로 만들어진 비용편익분석 인프라를 통해 양질의 규제영향분석서를 작성하기 위해 노력하고 있다. 우리나라의 경우에도 각 부처의 현행 형태를 보완해 규제법무담당관실을 규제비용편익분석 전담팀의 형태로 전문인력을 보강해 개편할 필요가 있고 부처 산하 출연연구원 등을 활용해 부처의 법무담당관실이 중심이 된 분석 및 연구 인프라를 구축할 필요가 있으며 이것이 가장 중요한 전제요건이라는 게 전문가들의 견해이다.
그리고 그 다음으로 중요한 것이 기존의 규제들을 지속적으로 점검하고 분석해 불필요한 규제비용부담을 유발하는 규제들을 발굴하기 위한 부처의 부단한 관심과 노력이 필요하다. 이를 위해 각 부처와 담당자들이 규제의 개선에 나설 수 있도록 하는 범정부차원의 강력한 동기부여와 제도화가 필요하다.
환경규제를 보는 관점
규제는 시장실패를 교정하기 위해 필요하다는 공적 이익 이론과 이익 집단의 로비에 의해 발생한다는 사적 이익 이론이 있다. 우리나라의 경우 경유차 도입사례나 동강개발 등에서 보듯이 환경규제를 둘러싼 강력한 이해관계자 집단이 산업계와 시민단체이다. 그리고 최근에는 님비현상과 관련해 지역주민이나 지자체가 강력한 이해관계자로 부각되고 있다. 이와 같이 우리나라의 환경규제분야는 정부부처 가운데에 환경관련 부처는 공익으로서 환경가치를 대변하고 산업·경제관련 부처는 기업의 사익을 대변하는 경쟁양상을 보이고 시민단체 역시 공익적 가치를, 지자체나 산업계는 사익적 가치를 대변하고 있는 것으로 볼 수 있어 공익이론과 사익이론의 입장이 상호 복잡하게 교차하고 있는 양상으로 보인다.
이와 관련 정책옹호연합이론의 입장에서 많은 연구들이 이뤄져왔다. 그러나 환경규제는 유독 이념이나 이해관계가 깊은 관련이 있다는 게 정부의 입장이다. 환경규제는 폭넓은 사회적 편익을 발생시키는 반면 일부 집단(기업)에 상당한 비용을 발생시키기 때문에 규제의 생성이나 완화 과정에서 치열한 이해관계 당사자 간의 갈등과 경쟁이 불가피한 속성을 가지고 있다. 또한 환경관련 이슈는 정치적 이념과도 밀접한 관련이 있다. 진보적 정치이념을 가진 집단이나 개인일수록 환경적 가치에 더 큰 가치를 부여하는 경향이 있어서 정권별 이념의 성향이 보수인지 진보인지, 그리고 그밖에 환경이슈에 대해 어떤 태도를 취하는지에 따라 정책기조 전반에 큰 차이를 보일 수밖에 없고 구체적으로 규제분야에서도 차이가 나게 된다.
영국의 경우 환경규제라고 해서 명시적으로 처음부터 비용총량제 대상에서 제외하지 않고 있다. 그리고 실제로 소음규제와 관련해서 규제비용총량제를 적용해 비용분석서를 작성한 사례도 있다. 길거리에서 소규모 라이브공연을 하게 허용할 것인가와 관련해 다양한 대안을 검토하고 규제로 인한 직접비용과 직접편익까지 분석한 검토사례가 있다.
비용총량제와 관련해 가장 논란이 되는 부분이 바로 환경, 안전, 보건 등 사회적 규제도 규제비용을 분석해 규제완화나 폐지의무를 지운다면 필요한 규제를 할 수 없게 되거나 중요한 규제도 폐지하게 되는 부작용이 발생하지 않을까 하는 의구심이다. 이에 대해서는 여러 가지 고려해야 하는 점들이 있다.
첫째, 비용총량제는 기존의 규제영향평가제도의 틀 안에서 통합 운영된다. 즉 규제영향평가제도의 한 부분으로서 피규제대상자에게 귀속되는 직접적인 편익과 비용을 분석해 규제의 영향을 보다 정교하게 분석하고자 하는 의도를 가지고 있다.
따라서 비용총량제에 의한 비용분석의 과정에서도 비용전문회의와 규제개혁위원회의 회의를 통해 해당 규제의 필요성, 적정 대안의 존재가능성 기타 다양한 사회적 영향에 대해 거듭 심층적 검토와 심사가 이뤄지게 된다. 그러므로 필요한 규제가 졸속으로 폐지 결정되거나 중요한 규제를 규제비용 때문에 입안하지 못하는 일이 없도록 사전에 심사하고 또한 가능하면 비용총량제 적용에서 제외할 수 있는지를 사전에 검토하는 절차들이 진행된다.
둘째, 사회적 규제의 경우에도 규제비용부담 감소를 위한 심사는 여전히 필요하다는 점이다. 오히려 사회적 규제가 달성하고자 하는 목표를 효과적으로 달성하기 위해서 더욱 규제비용부담 감축을 위한 노력이 필요하다. 세월호 사태에서 보는 바와 같이 현재 우리나라는 안전규제가 없거나 약해서 사고가 계속 나는 것이 결코 아니다. 기존의 규제를 무시하고 지키지 않기 때문이다. 규제가 지켜지지 않는 이유에는 두 가지가 있다.
첫째, 규제집행을 위한 인력과 조직, 예산이 부족해 제대로 된 집행 준수여부 감시가 이뤄지지 않기 때문이다. 둘째, 규제내용이 너무 엄격하기 때문일 수 있다. 현장에서 지켜지기 어려운 비현실적인 기준과 내용의 규제를 만들어놓고 필요한 조치를 다한 것처럼 뒷짐 지고 있는 동안에 피규제자와 감독자 간에 어차피 지키기 어려운 규제라는 공감대가 있어서 보이지 않는 결탁과 부패의 고리가 되고 있다.
사회적 규제분야에서는 규제의 강화만이 능사가 아니라 규제기준의 현실화와 규제수단으로 인한 비용부담의 합리적 감축이라는 효율성 측면의 노력과 함께 집행준수가 제대로 이뤄지고 있는지에 대한 감시·감독의 강화라는 두 가지 방면의 노력이 동시에 이뤄져야 한다는 점이 중요하다. 사회적 규제라고 해서 효율성을 추구할 필요가 없는 것은 아니다. 오히려 사회적 규제가 정당성을 획득하기 위해서는 불필요한 비용부담이나 과도한 희생을 요구하지 않고 합리적인 비용부담 하에 동일한 목표를 달성할 수 있도록 규제의 기준을 현실화해야 할 필요성이 더 높다고 할 수 있다.
그런 점에서 사회적 규제라는 이유만으로 규제비용총량제나 기타 규제비용부담을 감축하기 위한 제도적 노력의 대상에서 배제하는 것은 오히려 규제의 순응부담을 불필요하게 가중시키고 결국 현실적 집행가능성을 떨어뜨림으로써 사회적 규제의 시스템 전반을 무력화시키는 예상치 못한 결과를 가져올 수 있다.
환경규제 등 사회적 규제분야에 있어서 전반적인 비용총량제 적용은 문제가 있다. 사회적 공감대 하에 사회적 파급효과가 매우 큰 규제의 경우는 선별적으로 비용총량제의 직접 적용에서 배제하는 보완조치도 충분히 필요하다. 그러나 사회적 규제분야에서도 비용총량제를 비롯한 규제비용부담 감축을 위한 시도는 지속돼야 한다. 그리고 오히려 그런 노력이 사회적 규제를 제대로 작동하게 만들고 지속가능하게 하는 순기능을 발휘할 수 있다.
MeCONOMY Magazine December 2014
