전국의 지역축제는 몇 개나 될까? 문화체육관광부에 따르면 555개이지만 실제로 지자체마다 조사해보면 적어도 2~3배 정도 훨씬 많은 축제를 하고 있다는 사실을 알 수 있다. 지난 20여 년간 국내 지역축제가 급증하면서 정부와 지자체의 예산이 낭비되고 있다는 지적이 제기돼 왔다. 선진국에서와 같이 오랜 역사를 통해 민간 자생적으로 계승되어 온 지역축제가 관광자원으로 활용되고 있는 것과는 달리 국내에서는 지역홍보와 관광객 유치를 위해 짧은 기간 관주도의 탑다운 방식으로 지역축제를 양산해왔다.

지역축제의 범람 속에서 봄꽃축제와 가을국화축제도 함께 늘어가고 있다.

이와 관련 최근 한국관광공사가 소개하는 대표적인 봄꽃축제지도가 관심을 끌었다. 이천 백사 산수유꽃축제, 양평 산수유축제, 의성 산수유꽃축제, 구례 산수유축제, 원미산 진달래축제, 영취산 진달래축제, 청풍호 벚꽃축제, 경주 벚꽃축제, 화개장터 벚꽃축제, 섬진강변 벚꽃축제, 제주 왕벚꽃축제, 낙동강 유채축제, 제주 유채꽃큰잔치, 광양 국제매화문화축제, 해남 땅끝매화축제 등 여기저기서 꽃망울을 터뜨리는 봄꽃을 알리는 지역축제들이다.

아름다운 봄꽃을 보고 있으면 정신적인 자연치유 효과도 있고 함께 축제에 참여한 사람들의 친목도 도모할 수 있다. 그러나 지역마다 닮은 꼴 축제라는 점에서, 그리고 봄마다 피어나는 꽃축제를 위해 해마다 많은 예산을 투입하고 있다는 점에서 지적도 많다.

또한 꽃축제의 경우에는 기후변화에 따른 온난화 영향으로 인해 개화시기를 맞춰 축제일정을 조정하는 등 어려움이 적지 않다. 일부에서는 꽃 자체가 축제 주제로 남아있다는 것은 시대착오적이라고 지적하면서 꽃밭을 부대행사장으로 꾸민다거나 자연풍광을 즐길 수 있도록 유도하면서 관광자원으로 활용하는 방안을 대안으로 제시하고 있다.

지역축제의 허와 실

문화체육관광부에 따르면 2014년 지역축제 개수는 국가에서 지원하는 축제, 지자체에서 주관하거나 주최하는 축제, 지자체에서 경비 지원 또는 후원하는 축제, 민간에서 추진위를 구성해 개최하는 축제 등 문화체육관광부 지정 문화관광축제 40개를 포함해서 555개에 이른다.

그러나 실제로는 이보다 갑절 이상 많을 수 있다.

전북 고창군의 경우에는 문화체육관광부에서 집계한 555개 축제 중 3개만 포함되어 있지만 고창군 축제 담당자에게 확인한 결과 실제로 9개의 축제를 하고 있다.

축제는 내용에 따라 특산물축제 3개(복분자와 수박, 해풍고추, 수산물축제), 자연경관축제 3개(청보리밭, 고창갯벌, 하전마을생생갯벌축제), 역사문화축제 3개(동학농민혁명, 모양성제, 질마재문화축제)로 구별된다. 이중 문화체육관광부에서 집계한 3개의 축제는 고창청보리밭축제, 고창복분자와 수박대축제, 고창모양성제뿐이다.

고창군에 따르면 고창청보리밭축제의 경우에는 방문자가 25~30만 명, 고창복분자와 수박대축제는 8만 명으로 집계된다. 고창모양성제의 경우에는 올해로 41회째로 고창청보리밭 축제 다음으로 많은 사람들이 방문한다고 담당자가 설명했다.

고창청보리밭축제의 예산은 1억 원 정도이며 50%는 군비, 50%는 위원회가 부담한다. 위원회 부담액은 부스 대여료로 충당한다. 지역농협에서 5백만 원을 지원하는데 이는 전체 행사 예산의 0.5% 수준이다. 고창복분자와 수박대축제의 예산은 2억 8천만 원을 군비로 지원하고 지역농협에서 35백만 원을 지원한다.

지역농협들은 지역축제로 인해 지역특산물 홍보 효과에 따라 특산물 판매 수입을 짭짤하게 보고 있다. 특히 특산물축제인 경우에는 행사 내용 대부분이 특산물 홍보와 판매로 이뤄져 있다. 그런데도 부스대여료 이외의 행사비용 대부분을 정부나 지자체 예산으로 충당하는 경우가 많다. 정부와 지자체는 지역축제에 예산을 투입하고 지역농협은 지역축제로 인해 발생하는 수익을 챙겨가는 셈이다.

지역축제 갯수가 문화체육관광부 집계보다 많다는 점을 생각하면 지역축제 예산도 문화체육관광부 집계보다 훨씬 더 많을 것으로 추정된다.

이들 지역축제 예산안에 따르면 서울 55개에 138억 1천만 원, 부산 29개 84억 83백만 원, 대구 21개 82억 70백만 원, 인천 12개 98억 4백만 원, 광주 10개 109억 83백만 원, 대전 10개 47억 3천만 원, 울산 10개 67억 57백만 원, 세종 2개 8억 원, 경기 73개 294억 44백만 원, 강원 61개 15억 5천만 원, 충북 30개 121억 74백만 원, 충남 58개 245억 28백만 원, 전북 35개 180억 56백만 원, 전남 37개 192억 17백만 원, 경북 40개 174억 78백만 원, 경남 57개 263억 44백만 원, 제주 15개 28억 26백만 원으로 집계된다.

지자체에 따라서는 하반기에 개최 예정된 일부 축제들의 예산이 아직 편성되지 않아서 실제 소요되는 예산은 이보다 많다.

지역산업이나 향토색과 밀착

지역축제는 외부 관광객을 유치하고 지역이미지를 높이며 지역주민들의 자긍심을 키워주는 등 좋은 효과가 있다. 지역축제가 좋은 이미지를 남기기 위해서는 너무 상업성에 치우쳐도 안 되지만 축제에 예산이 투입된다는 점도 무시할 수는 없다. 특히 지역산업이나 향토색과 무관한 지역축제들이 여기저기서 개최되는 모습은 보는 사람들의 의구심을 자아낸다.

한국지역문화이벤트 연구소 이각규 소장은 지난 2011, 2012, 2013년도 3년간 경기도 지역축제에 대해 10명이 한 팀이 되어 현장 평가를 했고 지난 2013년에는 6명이 한 팀이 되어 전문가 컨설팅을 한 경험이 있다.

이 소장에 따르면 경기도 지역축제는 90여 개 정도로 추정된다.

문화관광축제는 지자체가 관심이 있고 전문가조사·평가가 수반되며 축제기획운영에도 전문가가 참여함으로써 축제의 성과를 높이는 등 다른 지역축제와 차별화되어 있다.

물론 공연예술축제인 의정부국제음악축제는 실험작, 초청작 등 대중성이 떨어진다는 특징이 있고 시흥갯골축제는 시민문화단체 참여도가 높고 갯벌과 다른 지형적인 특성을 가진 생태학습공원을 볼 수 있다는 특징이 있는 등 축제마다 개별적인 특징들이 단점도 되고 장점도 될 수 있다.

이 소장은 “지역축제가 기업 마케팅 활동의 장을 갖출 수 있는 여건을 가지려면 전국적인 또는 세계적인 지명도를 가져야 한다”며 “경북안동국제탈춤페스티벌, 보령머드축제, 이천도자기축제, 금산인삼축제 등은 대표적인 지역축제이다”고 말했다.

특히 최근에는 화천산천어축제의 경우 방문객 수가 100만 명이 넘고 특산물판매금액도 10억 원을 넘어 성공적인 축제로 알려져 있다.

반면 예산이 투입된 만큼의 수혜효과가 발생하지 않아서 지자체에서 관심을 갖지 않는 지역축제도 많다. 그래서 각 지자체에서 대표축제를 선정해서 문화관광축제 선정 대상으로 추천하기도 한다.

지역축제의 품질을 높이기 위해서는 축제의 지명도와 프로그램의 충실성을 높이고 지역에 어떠한 좋은 영향이 있는지를 분석하며 지역민들의 자발적인 참여를 유도해야 한다.

지역축제가 원하는 만큼의 효과를 내지 못했다고 해서 감축한다는 것은 어렵다. 지역의 이해관계가 얽혀있기 때문이다. 그래서 해가 넘어갈수록 예산투입규모가 커질 수밖에 없다.

반면 외국의 지역축제들은 지역적으로 육성가치가 있고 지역마을공동체의 오랜 역사를 거쳐 필요성을 인정받았다. 따라서 지자체에서 지원하는 행사가 전혀 없지는 않지만 특산물축제의 경우 민간자생적인 상인조합에서 자금을 지원하기도 한다. 우리나라에서와 같이 정부와 지자체에서는 예산의 대부분을 지원하고 막대한 수익을 챙겨가는 농협에서는 생색내기 식으로 상대적으로 비중이 낮은 지원을 하는 것과는 매우 다르다. 물론 우리나라에서도 이천도자기, 금산인삼, 보령머드 등 일부 산업화된 지역축제는 관련조합에서 실질적인 지원을 하지만 아직도 정부와 지자체의 예산 부담이 훨씬 크다.

지역관광 인프라 부족

지역축제의 성장속도와 파급효과는 크다. 정부에서도 문화산업을 통해 일자리를 창출하겠다고 공약한 바와 같이 지역축제를 통해서 일자리를 창출할 수 있다. 그러나 지역축제의 품질을 높일 수 있는 지역관광인프라가 없다. 지역에는 숙박시설이 부족하므로 체류형관광이 이뤄지기 어렵고 체류형관광기반을 만들기 위한 투자자도 없다. 따라서 수익도 제대로 나지 않는데 무리한 민간투자를 바라기보다는 오토캠핑장을 만들어 방문객들에게 제공하는 등 지자체에서 나름대로의 대책을 마련해야 한다.

이 소장은 “일본의 지역축제는 1만5천 개, 미국은 2만 개에 이른다”며 “지역축제의 갯수보다는 성과를 거둘 수 있는 지역축제 갯수가 중요하다”고 말했다.

우리나라에서 지역축제가 급증한 것은 20년 전이다. 국내 지역축제들이 90년대 이후에 급증했다는 점을 고려한다면 지역축제가 역사문화적인 내용을 담고 있다고 하더라도 지역축제의 연륜적 한계점은 분명히 가지고 있다는 사실을 알 수 있다.

한국문화관광정책연구원에 따르면 축제 개회 시작연도별로 1945년 이전 축제 수는 5개, 1946~1950년 1개, 1951~1955년 2개, 1956~1960년 8개, 1961~1965년 19개, 1966~1970년 19개, 1971~1975년 30개, 1976~1980년 21개, 1981~1985년 61개, 1986~1990년 75개에 불과하던 것이 1991~1995년 150개, 1996~2000년 358개, 2001~2005년 394개로 급증해왔다.

따라서 전통적인 문화를 계승한 지역축제가 어렵게 명맥을 살려 이어져 온 것은 많지 않다. 상황이 이러하다보니 지역축제와 관련된 지역관광인프라도 민간 자생적으로 생겨난다기보다는 정부에서 탑다운 방식으로 조성해놓은 것이 아니면 그 기반자체가 없거나 부족할 수밖에 없다.

이 소장은 “선진국에는 관광협회에서 숙박, 음식, 특산물 업무를 관장하고 관광인프라를 지원하는 반면 우리나라에는 이러한 기반이 없다”고 지적했다.

한국관광협회중앙회 임재철 홍보실장은 “관광객을 유치하기 위해 시도협회나 시도협의회를 만들고 있지만 회원사가 아니라서 파악은 어렵다”며 현황을 파악하려면 각 시도에 확인해야 한다고 설명했다.

임 실장은 “지자체별로 활성화하려고 하는 오토캠핑장은 현재 레저산업으로서의 전망을 보고 있다”며 “오토캠핑장을 설립인가 낼 경우 지자체에서 수도와 전기를 제공하는 등 지원을 해주고 있다”고 말했다. 대표적인 오토캠핑장은 강원도 오대산과 설악산 등 휴양림을 중심으로 조성돼 있다.

임 실장은 “최근에는 오토캠핑장을 인수해서 임대료를 받는 방식으로 오토캠핑장을 부동산 투자 사업으로 보는 경우도 있다”고 지적했다. 지자체에서는 관광객과 민간투자 유치 차원에서 관망하고 있지만 투기성으로 변질된다면 서비스 품질은 떨어지고 사용료는 올라가는 등 부작용도 우려된다. 임 실장은 이러한 경우 “지자체에서 규제대책을 마련해야 한다”고 덧붙였다.

“지역축제 민간자생력 키워야”

인터뷰-오훈성 한국문화관광연구원 부연구위원

Q. 문화관광축제에 대한 정책 지원을 담당하고 계신다고 들었는데요. 구체적인 활동내용에 대한 소개를 부탁드립니다.

A. 문화체육관광부 산하 국책연구기관의 연구자로서 문화부의 문화관광축제 정책 및 제도 개선에 관여하고 있습니다. 구체적으로, 문화관광축제 선정의 일몰제 제도 개선, 문화관광축제 평가체계 개선 등을 지원하고 있습니다.

Q. 문화관광축제는 지역축제와 다를 것 같은데요. 정부에서 별도로 관리하게 된 계기나 배경이 있는지요? 

A. 문화부가 정의하고 있는 지역축제와 문화관광축제는 다음과 같습니다.
우선, 지역축제는 일정기간(3일 이상) 지역주민, 지역단체, 지방정부가 개최하며, 불특정 다수인이 함께 참여하는 문화관광예술축제(문화관광축제, 특산물축제, 문화예술제, 일반축제 등)를 뜻합니다.

국가에서 지원하는 축제, 지자체 주최(주관)하는 축제, 지자체에서 경비 지원 또는 후원하는 축제, 민간에서 추진위를 구성하여 개최하는 축제, 문화체육관광부 지정 문화관광축제도 포함합니다.
둘째, 문화관광축제의 정의는 1996년부터 정부가 매년 개최되는 전국의 지역축제 중에서 외래관광객 유인력이 크고, 지역경제에 도움이 될 수 있다고 판단된 축제를 문화관광축제로 선정한 후 대내외에 홍보하고 일부 재정지원도 해주고 있습니다.
지역문화에 바탕을 둔 축제 중에서 세계적 관광상품으로 성장할 잠재력이 있다고 판단되는 축제를 선별하여 문화관광축제로 명명한 것이죠.
그런 다음에 지역의 상징적 문화콘텐츠를 찾아 이를 축제에 연계시키도록 지도함으로써 해당 축제의 고유성을 강화함과 동시에 지역경제활성화의 견인차 역할을 수행하도록 정책지원을 하고 있습니다.
문화관광축제는 전국의 광역지방자치단체에서 문화체육관광부에 추천한 지역축제 중에서 문화관광축제 평가위원의 참관평가와 기초지방자치단체의 서면평가결과를 취합한 결과와 문화관광축제 선정위원회의 심의결과를 종합하여 선정된 지역축제로 정의할 수 있습니다.
1995년 지방자치제의 실시를 계기로 우리나라 지역문화 활성화와 관련하여 지역의 자원을 바탕으로 외부의 관광객과 자본을 끌어들여 지역활성화를 추구하는 정책수단으로 시작되었습니다. 지역축제 중 관광상품성이 높은 축제를 육성하고 관광자원화하고자 하는 목적으로 정부에서 처음으로 이천도자기축제와 통영한산대첩제를 시범적으로 지원하였고, 그 이후 1996년부터 재정적 지원의 일환으로서 지역축제를 평가하여 문화관광축제로 선정된 축제를 대상으로 재정지원을 해주고 있습니다. 1996년부터 본격적으로 문화관광축제정책을 시행한 이래 1999년부터 문화관광축제를 평가하고, 그 결과에 따라 차등지원하기 시작하였습니다.

Q. 문화관광축제에는 어떤 유형이 있는지 구체적인 사례를 들어서 설명해주세요.

A. 일반적으로 지역축제는 하나의 범주적 특성만으로는 분류할 수 없는 복합적이며 중추적인 성격을 지니고 있어 명확히 구분하기에는 어려움이 있지만, 가장 보편적인 요소인 축제소재를 중심으로 크게 지역특산물축제, 전통문화축제, 역사인물축제, 문화예술축제, 지역특성축제, 자연환경축제 등 6개 분야로 구분할 수 있습니다.
2014년 문화관광축제로 선정된 지역축제 중 지역특산물축제는 강진청자문화제, 전통문화축제는 제주들불축제, 역사인물축제는 동래읍성역사축제, 문화예술축제는 춘천국제마임축제, 지역특성축제는 김제지평선축제, 자연환경축제는 진도신비의바닷길축제를 들 수 있습니다.

Q. 문화관광축제의 축제별 예산내용도 알려주세요.

문화관광축제로 선정된 축제에 대하여는 등급별로 관광진흥기금(60억 원)이 지원되며, 한국관광공사를 통해 해외 홍보와 축제 마케팅 등이 지원되고 있습니다.
2014년도는 선정된 40개 지역축제 중 대표 축제는 각 5억 원, 최우수 축제 각 2.5억 원, 우수 축제 각 1.3억 원, 유망 축제 각 0.89억 원을 지원하고 있습니다. 1995년부터 2014년까지 19년 동안 685개 축제에 648억5300만 원의 국고를 지원하였습니다.

Q. 문화관광축제의 선정기준과 평가기준(대표, 최우수, 우수, 유망)에 대해 설명해주세요

A. 문화관광축제 평가체계는 평가위원의 참관평가, 지자체 자체평가결과보고서를 검토하여 70% 평가비율을 산정하고, 선정위원회의 선정심사비율 30%를 반영하여 문화관광축제를 선정하고 있습니다. 2014년도에는 대표축제는 2개, 최우수축제 8개, 우수축제 10개, 유망축제 20개를 선정하여 지원하고 있습니다.

Q. 현재 문화관광축제의 문제점과 개선방향에 대해서 제언해주세요

A. 문화관광축제는 관광객 유치를 통해 지역발전에 많은 기여를 하였으나, 등급제 등으로 인해 과도한 경쟁이 발생하여 무분별한 벤치마킹, 지역민의 참여 부족 등의 문제점이 제기되고 있습니다.
현재의 문화관광축제 평가제도는 평가지표에 맞추어 잘 구성된 전략적 축제가 좋은 평가를 받거나, 일부 축제의 경우 축제 간 특성화가 이뤄지기보다는 평가지표에 맞추어 표준화 되는 경향이 나타나고 있습니다.
문화관광축제가 대체로 관 주도 축제인 만큼 자생력이 취약하고 정부나 지자체 의존도가 높아 정치적 역학관계에 따라 휘둘릴 가능성이 높으며, 조직운영에 있어서도 관에 종속되어 있는 경우가 많습니다. 문화관광축제 지정 축제는 예산의 85.2%가 지원금에 의존하고 있는 실정입니다. 지원금 중 지자체의 부담이 88%, 중앙정부의 부담이 12%를 차지하고 있습니다.
문화관광축제의 자생력을 확보하기 위해서라도 축제가 실질적으로 독립성과 자율성을 갖고 운영될 수 있는 기반을 만들어 갈 수 있도록 정책적·제도적으로 지원체계를 개편할 필요가 있습니다.
이에 따라, 문화체육관광부는 2015년 문화관광축제 사업 20주년 계기로 그간의 문화관광축제 제도의 성과평가와 선정·평가제도 개편 등 축제 전반에 대한 개선방안을 마련하고 있습니다.

MeCONOMY May 2014