‘송파 세모녀의 자살’로 촉발된 복지사각지대 문제. 지난해 통과된 국민기초생활보장법이 올해 7월1일 시행을 앞두고 구체적인 세부안들이 나오고 있다. 최저생계비 기준에서 ‘중위소득’ 개념을 도입하고 부양의무자 기준도 완화했다. 하지만 시행령에서 추정소득 조항은 논란이 되고 있다.

지난해 2월 송파구에 사는 세 모녀가 생활고에 시달리다가 ‘정말 죄송합니다’라고 적힌 쪽지 하나와 가지고 있던 전 재산인 현금 70만원을 집세와 공과금으로 놔두고 번개탄을 피워 자살했다. 큰딸은 만성질환으로 가지고 있었고 어머니는 실직 상태였다. 세 모녀는 부양의무자 조건 때문에 국민기초생활보장제도의 도움을 받지 못하고 있었다. 세상에 빚을 지기 싫다는 이유로 전 재산을 남겨두고 자살한 것으로 보아 같은 이유로 정부로부터 도움을 받을 방법을 알아보지 않았으며, 긴급복지지원제도가 있는 줄 몰랐던 것으로 추정됐다.

정부에선 취약계층을 발굴해 지원을 하는 제도를 운영하고 있지만 이들은 세상에 빚을 지기 싫다며 꼬박꼬박 공과금을 제때 내왔기 때문에 관할 기관인 송파구청에서는 세 모녀에게 지원이 필요하다는 것을 알지 못하고 있었다. 지난 2000년, 최소한의 생활수준을 보장받을 권리를 규정하고 빈곤 완화에 기여하겠다는 취지로 ‘기초생활보장제’가 도입되긴 했지만, ‘복지 사각지대’는 여전히 존재하는 것이 현실이다. ‘기초생활보장제’의 혜택을 받는 수급자 수가 정점이었던 2009년 약 156만명에서 지난해 약 134만명(보건복지부 집계)으로 줄어드는가 하면, 생계가 어려운 저소득층임에도 불구하고 수급 요건을 충족시키지 못해 급여를 받지 못하는 ‘비수급 빈곤층’도 117만 명(보건복지부 빈곤실태조사)에 달하는 것으로 나타났다.

이 사건 이후 정치권과 정부는 복지 사각지대를 없애겠다며 이른바 ‘송파 세모녀법’이란 이름으로 불리는 개정 국민기초생활보장법을 지난해 12월9일 국회 본회의에서 통과시켰다. 개정된 국민기초생활보장법은 올해 7월1일 시행 예정이다. 더불어 국민기초생활 보장법 개정안과 함께 ‘긴급복지지원법’ 개정안, ‘사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률’ 제정안 등 국민 복지사각지대 해소 관련 3법이 모두 의결됐다. 이로써 2000년부터 시작했던 기초생활보장제도가 14년 만에 바뀐다. 정부가 밝힌 개정 국민기초생활보장의 핵심은 ▲선정기준의 다층화를 통한 탈수급 유인제고 ▲급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영한 보장수준 현실화, ▲부양의무자기준을 완화 기초생활보장 사각지대 해소가 그것이다.

선정기준 다층화와 중위소득 개념 도입

개정된 국민기초생활보장법에서는 맞춤형 급여를 핵심으로 하고 있다. 우선 생계급여·주거급여·자활급여·교육급여·해산급여·장제급여·의료급여의 각 급여별 선정기준을 다층화해 탈수급을 미연에 방지한다고 밝혔다. 또 수급자 선정기준이 됐던 ‘최저생계비’를 ‘중위소득’ 기준으로 대체했다. 중위소득은 ‘모든 가구를 소득 순으로 줄을 세웠을 때, 중간 순위를 차지한 가구의 소득’을 의미하는데, 절대적 평가 지표였던 ‘최저생계비’와 비교하면 이는 ‘상대적 빈곤 수준’으로 반영돼 국민의 생활수준이 높아질수록 중위소득도 함께 올라가 더 많은 서민들이 수급 대상이 된다.

이 ‘중위소득’으로 정부의 360개 사회복지 사업의 선정기준을 단일화한다. 그동안 선정 기준이 부처와 사업에 따라 최저생계비, 전국 가구 평균소득, 도시 가구 평균소득, 소득 분위 등 각각 달라 혼란스럽다는 지적이 계속돼 왔다. 결과적으로 기존에 ‘차상위 계층(소득분위1~3분위)’을 선정하는 기준이었던 ‘최저생계비의 120%’가 법안 개정으로 ‘중위소득의 50%’로 대체돼 이를 환산하면 ‘최저생계비의 124%’가 된다고 설명했다. 기존 대비 4퍼센트 포인트 상승하는 효과를 낳게 된 것이다.

또 급여별 선정기준이 자의적으로 결정되지 않도록 수급권자 선정기준에 기준 중위소득의 비율을 명시하고, 중위소득 결정방법을 법안에 명시해 수급권자 권리를 보장하기로 했다. 기준 중위소득 및 급여별 선정기준 등은 확대 구성된 중앙생활보장위원회 논의를 거쳐 3월중 의결·공표될 예정이다.

부양의무자 기준 완화로 일단락

위암수술을 받은 아내와 최근 갑상성암 수술을 받고 치료중인 남편. 이들 부부사이에는 장애인 딸이 있다. 이들이 정부지원으로 받는 지원금은 딸에게 장애수당으로 나오는 14만원이 전부다. 부모가 있기 때문에 딸은 수급신청을 할 수 없다. 부모님에게 자신이 짐이 된다는 사실을 알고 있는 딸은 매일 매일이 힘들다. 아픈 부모는 아직도 살기 위해 일을 나선다. 수급권자가 되는 것만이 자신이 살 수 있는 틀이 될 수 있지 않겠느냐고 딸이 되묻는다. 현재 광화문에서 2년 넘게 부양의무자 기준 폐지를 주장하고 있는 아버지 종훈 씨와 딸 수연 씨의 이야기다.

현행 국민기초생활보장법은 그동안 엄격한 부양의무자 기준으로 소득인정액이 최저생계비 이하임에도 불구하고 기초생활 보장을 받지 못하는 비수급·빈곤층을 양산한다는 지적이 있어왔다. 복지 사각지대의 대표적 원인이라는 것이다. 부양의무자 기준의 가장 큰 문제점은 실제 부양 여부와 무관하게 수급자 선정과 급여가 결정돼, 수급자가 된다 하더라도 부양의무자 소득의 일부가 수급자 소득으로 ‘간주’돼 수급자의 급여에 반영된다는 점이다. 예를 들어 가구당 소득이 최저생계비에 못 미친다고 하더라도 부양의무자가 해당 가구를 부양할 능력이있다고 인정되면 역시 모든 급여가 지급되지 않는 데다, 학생인 자녀가 아르바이트로 번 소득도 해당 가구의 소득으로 인정돼, 이를 합산한 전체가 최저생계비에서 조금이라도 벗어날 경우 수급자 지정이 해제되는 동시에 모든 급여가 중단돼 왔다.

현재로서는 빈곤층 자신을 돌볼 만한 경제적 능력이 있는 가족이 있으면 그 가족과 사실상 관계가 끊겼다고 해도 기초수급자가 될 수 없다. 지난해 시민사회단체와 야당은 엄격한 부양 의무자 기준 때문에 기초수급자에서 탈락하는 일이 없도록 그 기준을 대폭 완화하고 결국 폐지해야 한다고 주장하는 반면 정부는 재정 부담 때문에 어렵다는 입장을 내세운 바 있다. 정부는 이번 개정안을 통해 부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지하기 위해 ‘부양능력 있음’ 선정기준을 완화해 약 12만명을 추가로 보호한다고 전했다. ‘부양비 부과기준선’도 현재 부양의무자 최저생계비의 185%에서 중위소득(최저생계비의 250% 수준)까지 상향 조정해 ‘부양능력 있음’ 기준과 제도적 정합성을 맞추기로 했다.

또한 중증장애인의 경우 장애로 인해 생계비가 추가로 소요(의료비, 장애용구)되므로 생계부담이 커 추가적인 부양의무가 과중한 점을 반영해, 부양의무자가 중증장애인인 경우 부양의무 소득·재산 기준은 더 완화하기로 했다. 마지막으로 교육급여는 교육부의 교육비지원사업과 연계·통합을 위한 것이라는 점, 교육은 기회균등 및 미래세대에 대한 투자라는 교육급여의 특수성, 급여별 특성에 따른 맞춤형지원이라는 급여체계 개편 취지를 고려해, 예외적으로 부양의무자 기준을 폐지하기로 했다. 정부는 이러한 국민기초생활보장법 개정을 통해 전체 수급자 수는 현재(2014년 11월) 약 134만명에서 약 210만명 수준으로 증가할 것으로 기대되며, 기초생활보장제도 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화에만 연간 약 1조2천억원을 추가로 투입한다고 밝혔다.

추정소득 조항 논란

하지만 1월15일에 입법예고한 시행령에 수급 신청자와 가족들이 실제 소득이 없어도 근로능력 등을 근거로 소득을 추정하는 조항을 그대로 남겨 논란이 일고 있다. 참여연대 사회복지위원회는 2월23일 ‘국민기초생활보장법 시행령·시행규칙 일부개정령안에 대한 의견서’를 보건복지부에 발송했다. 시행령안 제3조의3 제(소득평가액의 범위 및 산정기준)13호 가목을 보면 ‘수급(권)자의 소득 관련 자료가 없거나 불명확한 경우’, 나목 ‘최저임금액 등을 고려할 때 소득관련 자료의 신뢰성이 없다고 보장기관이 인정한 경우’는 ‘개별가구의 생활실태 등을 조사하여 추가로 확인한 소득’을 소득평가액에 포함하겠다고 밝히고 있다. ‘추정소득’에 대한 표현을 ‘추가로 확인되는 소득’으로 명칭을 바꿨다는 것이다.

참여연대 사회복지위원회는 “시행령에 ‘추정소득’에 대한 근거규정을 신설하는 것은 ‘송파 세모녀 자살사건’에 따른 제도개선에 역행하는 것”이라고 밝혔다. 이에 “최근 추정소득 부과가 법원 판결에 의해 무효임이 선언되자 이를 의식해 추정소득 조항을 추가하려는 시도”라며 즉각 철회할 것을 요구했다. 이전까지는 법이 소득평가액의 구체적인 산정기준을 보건복지부장관에게 위임해 매년 발행하는 국민기초생활보장사업안내를 근거로 추정소득을 부과해왔다. 하지만 지난 2014년 2월 20일 서울행정법원은 추정소득을 소득인정액에 부과해 보건복지부가 행한 처분이 ‘당연 무효’라고 판결한 바 있다.

가구원인 조건부수급자 아들이 자활사업 참여조건을 이행하지 않아 추정소득을 부과처분하고 이에 따라 세대주인 원고에게 개별가구의 생계·주거급여를 감액하는 급여변경통지를 한 사안에 대해 재판부는 피고가 제시한 법률 및 근거들이 “가구의 구성원이 실제로 벌어들이는 소각 소득을 의미할 뿐이므로 추정소득 부과하는 것은 아무런 법령상 근거나 위임규정이 존재하지 아니하므로 당연무효에 해당한다”고 판결했다. 위 판결은 고등법원에서도 유지돼 대법원에 가서 확정됐다.

전문가들은 당시 송파 세모녀의 두 자녀가 실직 중이거나 비취업 중이었으므로 수급신청을 했다하더라도 실제소득이 아닌 추정소득 부과돼 수급권자에서 탈락하거나 급여의 대부분이 삭감돼 실질적인 빈곤위기상황으로부터 보호받지 못하게 됐을 것이라 지적했다. 참여연대는 “과거 법률 및 시행령의 위임 없이 보건복지부장관이 안내서 상에 ‘추정소득’을 부과하던 것이 법원 판결에 의해 무효임이 선언되자 아예 시행령에 근거규정을 신설하려는 것”이라며 “실질적 자료가 없는 임의적 정보에 의해 보호수준을 조정하기보다는 실제소득에 근거해 수급권을 보장하고, 실제소득 파악률을 높이기 위한 적극적인 노력하는 것이 국민의 신뢰를 회복하고 국민의 인간다운 삶을 보장하는 진정한 정부의 역할”이라고 주장했다.

MeCONOMY Magazine march 2015