소득대비 산재사고 최다 발생국은 어디일까? 부끄럽게도 우리나라다. 정부가 내놓은 통계에도 큰 갭이 있다. 산재사고 중 큰 비중을 차지하는 건설현장 산재사고의 경우, 소규모업체가 하는 공사나 공사금액 200억원 이하의 공사에서 발생하는 산재사고는 파악조차 어렵다. 공사 발주 시 불이익을 받을 것을 우려해서 산재사고 보고를 기피하는 경향도 두드러진다. 건설현장 산재사고를 줄일 수 있는 방법은 없는지 취재했다.

일부 전문가들은 미국과 같이 하청업체 산재사고에 대한 본청의 책임을 강화하는 방식으로 문제점이 해결될 수 있다고 설명하지만 이 역시 쉬운 문제가 아니다. 지난 2013년 업종별 산업재해 숫자를 보면 건설업은 2만3천600명으로 2만9천432명의 제조업에 이어 2위를 기록하고 있지만, 업종별종사자의 숫자를 고려하면 건설업이 제조업보다 약 두 배 높은 산업재해율을 보인다. 지난 2013년 제조업은 약 0.7%의 근로자가 산업재해를 입은 반면 건설업은 약 1.3%의 근로자가 산업재해를 입었다.

제조업에서는 460명이 사망 재해를, 건설업에서는 567명이 사망 재해를 입어 전체 사망 재해의 29.4%를 차지하고 있다. 특히 300인 미만의 중소규모 건설현장은 평균 재해율이 대형건설현장에 비해 약 15배 정도 높은 것으로 나타나고 있다. 전체 재해자수의 약 90%를 차지하는 수치다. 금액으로 환산하면 건설현장의 재해비용은 6.6조원에 이른다. 이는 지난해 국내 건설수주액 107조4천억원의 약 6.1%에 이르는 금액으로 국가예산 357.7조원의 약 1.8%에 이른다. 6.6조원 중 120억원 미만 중소규모 공사의 재해손실비용은 약 90%에 해당하는 5.9조원에 이를 것으로 예상된다.

산재 사망 OECD 1위

우리나라의 인구 10만 명당 산업재해 사망 숫자는 32.9명으로 OECD 국가에서 압도적 1위를 차지하고 있다. 국내 건설업의 경우 사망 재해는 인구 10만 명당 19.6명, 부상 재해는 인구 10만 명당 878.5명인데 반해, 영국은 사망 재해가 2.1명, 부상 재해가 261.1명이다. 한국건설관리공사가 서울시립대에 의뢰한 보고서에 따르면 국내 건설현장 재해율은 영국의 3배 정도 많지만 사망률은 영국의 약 30배에 이른다. 그렇다면 왜 이런 차이가 발생할까?

국내에서는 공사금액과 업체의 규모를 기준으로 안전관리를 차별화하는데 소형공사뿐만 아니라 대형공사도 산재사고가 많이 발생된다. 근로자 300명, 공사금액 120억원(토목 150억원) 미만의 중소규모 현장의 평균 재해율은 대형건설현장의 15배에 달한다. 그럼에도 산업안전보건법상 안전관리자의 선임대상이 아니라서 현장에 대한 안전관리는 ‘재해예방전문지도기관’에 의한 민간위탁 기술지도가 전부다.

또 200억원 이하 기초자치단체가 직접 감독하는 공사가 공공발주는 약 22%인 2천500여건으로 3조3천억원 규모이지만 감독공무원의 업무과중으로 인한 관리 소홀과 건설재해 방지를 위한 제도적 장치의 부재로 전체 재해 중 약 70%를 차지하고 있다. 공공공사의 부실사례 가운데 40% 정도가 설계부실로 추정됨에도 설계단계 안전성 검토와 관련된 기준이 정립되지 않아 사전에 방지할 수 있는 안전사고에 대한 대처가 미흡하다.

반면 선진국에서는 산업안전의 시스템 안에서 분야별 특성과 기술, 지식에 알맞는 안전관리를 하고 있다. 영국은 제조업 개념의 산업안전보건법체제의 한계를 인정하고 CDM(The Construction Design & Management Regulations)이라는 규정을 별도로 제정해 그에 따라 시공 이전 단계부터 안전계획 감독관(Safety Planning Supervisor)이 참여해 안전설계를 구현하고 있다.

또 영국 보건안전청(HSE)은 WWT(Working Well Together group : 건설산업의 안전관리에 관한 실무적 지원 및 교육을 시행하는 협회)를 지속적으로 지원하며 상호협력체계를 구축했다. 또 BCA(Building Control Alliance: 건설관리 기술협력단체)와 상호 기술 협약을 체결하여 HSE조사관들이 BC(Building Control)전문가에게 건설업의 특수성과 관련된 기술 및 지식에 대한 지원을 받는 등 협업체계를 구축하고 있다.

가까운 나라 일본은 산업안전보건법제로 노동안전위생법을 제정하고 있다. 전체적으로 건설산업의 특징이 많이 반영되어 있으며 개별 안전규칙 중에는 분야별 안전교육에 관한 규정이 매우 발달되어 있다. 미
국은 산업안전보건법(OSH Act: The Occupational Safety and Health Act)을 기본으로 하고 있으며 하위에 안전기준이 연방규칙으로 제정돼 있다. 각 주마다 관련 산업안전보건법을 제정하고 있으며 연방법인 OSH Act가 기본법의 성격의 지닌다. 독일은 산업안전보건법(ASIG)과 제국보험법(RVO)이 양대 골격을 이루고 있다.

위험한 국책공사 많아 산재사망률 높아

건설안전관리는 고용노동부에서 주관하는 산업안전보건법과 국토교통부에서 주관하는 건설기술진흥법 및 시설물안전관리에 관한 특별법과 같이 이원화된 관리체계로 돼 있다. 안전보건공단은 근로자 중심, 한국시설안전공단은 시설물 유지관리 중심으로 운영되어 건설현장에서 시공과정에 대한 안전관리업무는 담당하고 있지 않다. 현재 우리나라 건설 안전관리계획수립대상 및 200억원 이상 건설공사 목적물에 대해서는 산업안전보건법과 건설기술진흥법 등을 통해 안전관리가 이뤄지고 있다. 고용노동부는 LH, 한국전력공사 등 19개 주요 공공기관 발주공사의 지난 2014년 산재 현황을 분석한 결과 사망자 수 44명, 재해자 수 1천17명으로 전년보다 각각 감소했다고 밝혔다.

2013년에는 사망자 수가 70명, 재해자 수가 1천125명이었다. 다만, 사고성 사망인율(근로자 1만 명당 산재 사고로 인한 사망자 수)은 1.87로 건설업 전체 평균인 1.50보다 높았다. 공공기관 발주공사는 발전소 건립이나 대형 토목공사 등 위험한 국책공사가 많아 산재 사망률이 다소 높다는 게 고용노동부 관계자의 설명이다.

이에 대해 정부에서도 대책을 내놓고 있다. 정부는 불가항력으로 시공자가 공기 연장을 신청할 경우 발주자가 공기 연장을 가능한 허용토록 할 방침이다. 공기를 연장하지 않고 무리하게 공사를 진행하면 사고 위험이 커질 수 있으므로 사고 발생을 줄이기 위해서 공기 연장을 허용하겠다는 얘기다. 또 여러 시공업체가 동시에 공사를 할 때는 발주업체가 안전관리를 총괄하는 안전보건조정관을 선임해 사고 예방에 힘쓰도록 할 계획이다.

한국건설안전공단 설립해야 하나

이러한 상황에서 민영화 대상이었던 한국건설관리공사가 일부 기능 조정을 통해 한국건설안전공단으로 승격 추진하는 방안이 추진되고 있는 것으로 알려졌다. 공단 설립을 반대하던 기획재정부와 국토교통부에서도 최근에는 공단 설립의 필요성을 인정하고 검토 작업 중에 있다는 것이 한국건설관리공사 관계자의 얘기다. 당초 기획재정부는 시설안전공단과의 업무 중복, 건설안전 분야 전문성 부족 등을 이유로 들며 반대입장을 밝혔으며 고용노동부 역시 산업안전보건공단과의 유사 명칭과 업무 중복의 문제를 지적한 바 있다. 그러나 지금은 정부의 태도가 어느 정도 달라져 있다는 것이다.

이 관계자는 공단 설립은 공사의 승격이라기보다는 현재 공사에서 하고 있는 일부 영리활동을 제외하는 방향으로 기능조정이 이뤄질 가능성이 있다고 설명했다. 이와 관련 김태원 의원은 지난 6월 ‘한국건설안전공단법 제정안’을 발의했다. 제정안은 건설관리공사를 대체하는 건설안전공단을 설립해 지방자치단체 공무원 직접감독 대상공사 현장에 대한 안전점검, 설계 단계 안전성검토 등 기술지원 업무를 담당하도록 하는 내용이 담겨져 있다. 현재 지자체가 수행하는 사업 중 공사금액 200억원 미만의 도로, 하천, 상하수도, 공공시설물 등 소규모 공사는 전체 공공공사 발주물량의 22% 가량을 차지하고 있으며 올해도 2천500여 건, 3조3천억원 규모가 발주될 예정이다. 그러나 담당공무원의 업무 과중과 관리소홀 등으로 건설재해의 대부분이 소규모 현장에서 발생하고 있다.

건설안전공단은 소규모 공사의 착공부터 준공까지 전 과정에 걸쳐 건설안전을 지도하고 안전점검을 실시해 재해율을 낮추는 역할을 담당하고 안전에 관한 교육, 홍보, 연구 등의 업무를 담당한다. 건설현장 기술자와 근로자는 법적 교육을 의무적으로 받아야 하지만 지자체 기술직 공무원의 안전관련 직무교육은 의무화돼 있지 않은데 건설안전공단이 설립되면 지자체 기술직 공무원을 대상으로 설계단계의 안전성 검토에 대한 교육과 홍보를 수행하게 된다.

한국건설안전공단 설립에 대한 견해는 학계와 정부가 다르다. 공단 설립에 대한 토론회에서 이규진 한경대 교수는 건설안전공단이 설립된다면 손실비용 절감, 건설기술 신뢰도 향상이 기대된다며 찬성하는 입장을 밝혔다. 건설안전공단의 주요 업무는 설계단계 안정성 검토, 건설안전 지도점검, 유지관리 및 철거단계 건설공사 목적물 안전 관리 등으로 이뤄진다. 이에 따라 건설안전에 관한 대외 협력으로 건설 선진국을 위한 발판을 마련한다는 계획이다. 사회적 손실비용 감소 효과 및 고용창출 효과와 더불어 국민 불안 해소, 건설 이미지 쇄신과 국가 경제 상승효과를 가
져올 것으로 전망된다는 얘기다.

한국건설관리공사 관계자는 “한국건설안전공단법안이 제정된다면 공사 입장에서도 모법이 생겨서 좋다”고 말하면서 공단이 설립된다면 건설 중 현장 안전관리에서 구조적 붕괴 위험 등 기술적 부분을 보완할 수 있다고 설명했다. 또 현재의 산업안전공단과는 완전히 별개여서 통합가능성이 없는 반면, 시설안전공단은 준공 이후 구조물 관리업무를 용역을 줘서 수행하고 있으므로 어느 정도 관련성이 있을 수 있다고 덧붙였다.

건설안전정보시스템 필요하다

건설서비스 업체 수는 많지만 규모에 있어서 소규모 업체가 많은 것이 국내 실정이다. 소규모 업체에서는 산재사고가 발생해도 파악하기도 어렵고 처리도 어렵다. 건설현장 안전사고에 대해 안전보건공단이 관리하고 있는 근로자 사망, 부상 등 근로자 중심의 자료는 있지만 실태 파악에 있어서는 부족하다. 한국시설안전공단에 위탁 관리되고 있는 건설안전정보시스템는 1991년부터 자료가 축적되어 있음에도 총 348건 사고사례만 조사되어 안전사고에 대한 정보관리가 매우 부실하다. 건설현장의 안전사고 데이터는 사고유형, 처리과정, 피해 및 복구비용 등 다양한 내용이 체계적으로 정리·관리 되어야 하며 건설현장 안전사고 데이터의 효율적 관리를 위한 시스템 구축이 요구되므로 전문기관에서 적극적으로 데이터 구축 및 관리가 필요하다는 게 공사 관계자의 설명이다.

이 관계자는 “건설업의 특수성을 고려한 안전관리를 실시하기 위해서는 건설업 지식 및 경험이 풍부한 건설안전 전문기관의 설립을 통해 예방적 차원의 건설 안전관리 체계를 구축해야 한다”고 말했다. 건설안전 전문기관에서는 설계단계에서 설계안전성 검토와 공사단계에서 소규모 및 기초자치단체 직접감독 대상공사 현장에 대한 건설안전지도점검, 건설공사의 라이프 싸이클을 반영해 안전을 예방적 측면에서 관리하는 건설안전종합정보망 구축과 건설업무를 담당하는 기술직 공무원에 대해 신규 임용자와 보직이 변경되어 새로운 직무를 담당하는 경우 직무와 관련된 지식, 기술, 정보 등에 대한 실무 중심의 건설 안전교육이 필요하다는 얘기다.

이 관계자는 “OECD 회원국의 경우에는 국내에서와 같이 소규모 업체가 하는 공사나 200억원 이하의 공사는 안전관리에 있어서 차별을 인정하지 않는다”고 말하면서 한국과 같은 공사금액 차등에 의한 안전기준은 사례를 찾을 수 없었다고 설명했다. 단, OECD 국가 중 영국의 경우에는 2015년 관련법 개정을 통해 공사기간 30일 이상 또는 작업자가 20명 이상 초과하는 경우, 작업인원 500명을 초과하는 경우에 신고대상이라고 덧붙였다.

건설안전 사각지대 보완될까

안전사고는 건설현장에서만 발생하는 것은 아니다. 아파트 베란다의 안전망도 부실하기는 마찬가지다. 생활현장에서도 안전사고에서 안전할 수는 없다는 얘기다. 건설현장의 안전사고뿐만이 아니라 건축물에서 발생하는 안전사고를 방지할 수 있는 안전관리 기준이 필요하다. 공사 관계자는 “설계단계에서부터 위
험요소를 고려하는 설계안전성 검토가 필요하다”고 말했다.

현재 발코니 등의 구조변경절차 및 설치기준은 국토교통부 고시에 따른다. 완공된 건축물(시특법 상 1·2종시설물)의 내구성 관련 안전점검, 안전진단 등은 한국시설안전공단의 업무이다. 재난 및 안전관리기본법에서는 재난발생의 위험이 높거나 재난예방을 위해 지속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 시설, 예를 든다면 노후아파트, 임대아파트 등을 특정관리대상 시설로 지정하고 관리하도록 규정되어 있다.

한국시설안전공단은 시설물안전관리에 관한 특별법에 의거 설립된 기관으로 시설물 안전점검과 유지관리가 목적으로 주요 업무는 건설공사 완료 후 시설물의 안전점검 및 사후관리의 역할을 수행하는 것으로 국한되어 있다. 한편 안전보건공단은 산업안전보건법에 의거 설립된 기관으로 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지 및 증진함을 목적으로 근로자의 안전에 영향을 주는 위험요소를 제거하는 활동을 주요 업무로 한다. 산업안전보건법은 건설현장에서 근로자 안전을 보장하기 위해 적용되며 시설물안전관리에 관한 특별법은 완성된 구조물을 대상으로 적용되기 때문에 시설물 전 생애주기 중에서 시설물과 관련된 건설현장 내외의 사각지대가 발생하고 있다.

공사 관계자는 “한국건설안전공단이 설립된다면 기존 법에서 안전관리의 사각지대로 남아 있는 부분을 업무범위에 포함시켜 건설공사 설계단계부터 준공 시까지 건설과정 중의 안전관리를 주된 업무로 수행할 예정”이라고 말했다. 건설현장의 안전관리를 강화하기 위해서는 건설 전 과정에 걸쳐 안전·보건이 고려돼야 한다. 또 건설현장의 안전사고를 효과적으로 예방하기 위해 발주자와 시공자, 하도급업자 등 공사참여자 모두의 의사결정 권한에 따라 안전에 대한 책임과 의무를 부과하고, 건설안전 사각지대 해소를 위한 시스템 구축이 필요한 상황이다.

MeCONOMY Magazine August 2015