선거는 민주국가에서 국민이 주권을 행사하는 가장 기본적이고 대표적인 방법이다. 특히 4년마다 치러지는국회의원 선거, 즉 총선은 ‘민주주의의 꽃’이라 할 수 있다. 총선을 약 6개월(2016년 4월) 앞둔 시점에서 국회정치개혁특별위원회 여야 간사들이 국회의원 정수를 비롯한 선거구 획정 기준안, 오픈 프라이머리, 권역별비례대표제 도입 등 다양한 논의를 두고 줄다리기를 하고 있다. 현행 국회의원 선거제도와 논란이 되고 있는 선거제도 개정안인 권역별 비례대표제를 살펴보고 대한민국 선거제도가 나아갈 방향에 대해 알아본다.
현행 대한민국 국회의원 선거제도… 1인 2표제
국회의원은 대한민국 국민을 대표한다. 4년마다 열리는 국회의원 선거에서 국민들은 자신의 뜻을 가장 잘 대표해줄 후보에게 표를 행사하고 그렇게 선출된 국회의원을 통해 간접적으로 민주주의가 실현된다. 따라서 이 선거제도는 무엇보다 국민의 뜻을 잘 반영할 수 있어야 한다. 현행 대한민국 국회의원 선거제도에 따르면 총 300석의 국회의원 자리가 지역구 246석과 전국구 비례대표 54석으로 나뉘어져 있어 1인당 2개의 표를 지역구 후보에 한 표, 전국구 정당에 한 표 행사하도록 되어있다.
지역구는 정당을 대표해 나온 국회의원 후보에게 직접 표를 행사하는 방식으로 상대적으로 다수가 나온 후보 한 명이 당선되는 상대적 다수대표제이다. 합리적으로 보이는 지역구 다수대표제의 가장 큰 맹점은 낙선된 국회의원을 뽑은 나머지 소수 국민의 뜻이 버려지는 ‘사표(死票)’ 발생에 있다. 이를 보완하기 위해 우리나라는 일정 비율 전국구비례대표 의원 선출 제도를 도입하고 있다. 지역구 의원에 한 표를 행사한 후 나머지 한 표로 자신의 뜻을 가장 잘 반영하는 정당을 뽑는다.
그러면 각정당의 득표수에 비례하여 국회의원직 54석에 정당의 비례대표 명단의 후보들이 순서대로 선출되게 되는 것이다. 이 방법은 지역구 의원 선출 시 문제가 되었던 ‘사표(死票)’ 문제를 해결할 수 있다는 장점이 있다. 그래서인지 일각에서는 비례대표제가 국민의 뜻을 남김없이 반영할 수 있는 완벽한 선거제도인 것처럼 홍보되기도 한다.
현 선거구, 지역 간 투표가치의 불평등 있어
2014년 10월30일 헌법재판소가 현 선거구 획정을 두고 선거구 인구불균형을 문제 삼아 선거구를 재개편하라고 결정했다. 선거구 사이에 선거인 수가큰 차이를 보이게 되면 상대적으로 선거인수가 많은 선거구 주민의 대표성이 떨어져 평등하지 않다는 이유에서다.
2001년까지는 전국선거구 평균 인구수에서 상하 50%를 기준으로 지정하여 인구가 밀집된 도시지역과 그렇지 않은 농어촌 지역간 투표가치의 불평등을 해소할 수 있도록 선거구가 개편되었다(상한 인구수와 하한 인구수 비율 3:1). 이번 헌재의 결정으로 인구편차 상하 33.3%로 기준이 더욱 강화되었다(상한 인구수와 하한 인구수 비율 2:1 이하). 이에 2016년 4월13일 국회의원선거 때 적용될 선거구 획정안은 2015년 10월13일 이전에 확정 되어야 한다.
선거구 획정에 따라 공직선거 후보자들의 당락이 바뀔 수도 있으며 이는 정권의 향방에도 영향을 미칠 수 있는 중대한 사항이다. 실제로 미국 매사추세츠에서 자기 당에 유리하도록 선거구를 임의로 분할한 주지사 엘브리지 게리(E.Gerry)로 인해 선거구의 모양이 그리스 신화의 불도마뱀인 ‘샐러맨더(salamander)’의 모양과 같아져 이를 풍자하는 ‘게리맨더링(Gerrymandering)’이라는 말이 생겨난 바 있다.
코앞으로 다가온 데드라인에도(10월13일) 불구하고 국회는 선거구 획정 논의는 뒷전이고 이참에 아예 선거제도를 개혁하자는 목소리로 뜨겁다. 선거제도 개정을 두고 여야의 갈등이 심해지자 이런 탁상공론이 현행 선거구획정의 위헌성 문제를 신속하게 해결하는데 장애가 될까 우려가 터져 나오고 있다.
권역별 비례대표제 도입 근거 세 가지
새정치민주연합 문재인 대표가 총대를 메고 선거구제도 개정을 주장하며 ‘권역별 비례대표제’를 방안으로 내 놓았다. 새누리당 김무성 대표와 대립각을 세우며 ‘오픈프라이머리(국민 공청제)’와 빅딜을 시도하기도 했다. 이에 시민단체들까지 가세하며 권역별 비례대표제가 핫 이슈로 떠오르게 되었다. 권역별 비례대표제란, 먼저 전국을 5~6개의 권역으로 나눠 인구 비례에 따라 권역별로 의석수를 배정한다. 그리고 그 권역 내에서 정당이 얻은 득표율에 비례하여 의석수를 배분하는 것을 말한다. 권역별 비례대표제를 주장하는 이들의 근거는 다음과 같다.
첫째, 지역구 선거제도의 문제인 승자독식에 따른 사표 문제를 보완할 수 있다는 것. 실제로 최근 13대 이후 19대까지 총선분석 결과에 따르면 당선자들은 평균 약 987만 표를 얻었지만 낙선자들은 이보다 많은 약 1023만 표를 얻었다. 비례대표제가 확대되면 무시되었던 국민의 뜻이 제 몫을 다 할 수 있게 된다. 문재인 대표는 “권역별 비례대표제는 헌법에 규정된 평등 선거의 원칙에 충실한 제도”라며 “유효투표의 절반에 달하는 사표를 방지하기 위해서라도 꼭 도입해야할 제도”라고 강조했다.
둘째, 군소 정당 진입의 기회가 늘어난다. 여·야로 갈린 양당 대립으로 서로 브레이크를 걸며 파국으로 치닫는 국회에 다양한 목소리를 낼 수 있는 정당들이 늘어나 양당대립 구도를 와해시키고 보다 많은 세력 집단의 요구를 국회에 반영하여 정치적 다양성이 커질 것이라는 것이다. 셋째, 지역주의 문제를 해결 할 수 있다는 것이다. 권역별 비례 대표제를 통해 여당 표밭에서 야당 의원이, 야당 표밭에서 여당 의원이 적은 비율이라도 선출되면 점차 지역 대표성의 독점적 경향이 약화되어 지역주의를 극복할 수 있을 것이라는 것이다.
국회의원 수 증가하지 않으면 의미 없어
권역별 비례대표제 주장은 현 대한민국 국회 문제의 만병통치약처럼 보인다. 하지만 여당의 반응은 뜨뜻미지근하다. 중앙대학교 정치국제학과 최영진 교수는 비례대표제가 일단 현실적으로 국회에서 수용될 수 있을 것인가에 대한 질문에 “회의적” 이라고 답했다. 권역별 비례대표제 실시는 필연적으로 국회의원 수 증가와 결부되기 때문이다.
현 비례대표제 의석수는 54석으로 전체 18%에 불구하다. 권역별 비례대표제가 효과를 발휘하기 위해서는 비례대표 의원 수를 늘려야 한다는 것이 전문가들의 분석이다. 그러나 국회의원 총 정원을 묶어 놓은 상태에서 권역별 비례대표를 늘리는 것은 지역구 의석 감소를 의미한다. 국회의원의 생명과도 직결된 문제로 기존 지역구 기반 정치인들의 거센 반발이 예상된다.
그렇다면 아예 국회의원 총수를 늘려 지역구 숫자를 고정하고 비례대표 수를 늘리는것은 어떨까? 이에 대해 최 교수는 “국민들을 설득하기 어려울 것”이라고 말했다. 실제로 국회에 대한 불신으로 가득 찬 국민들이 국회의원 수 증가를 받아들인 다는 것은 상상하기 어렵다. 최 교수는 “학회, 언론계, 정치권, 시민단체가 똘똘 뭉쳐서 국민을 설득하지 않으면 국회의원 총수 증가는 현실적으로 불가능”하다고 평가했다.
군소정당 진입 가능? 국민이 뽑아줘야 가능
최 교수는 “국민을 설득하여 권역별 비례대표제가 실시되더라도 과연 소망하던 효과가 제 기능을 할지는 미지수”라고 우려했다. 사실 현행 1인 2표제에서도 전국구 비례대표제를 통해 군소정당의 진입은 제도적으로 가능한 상황이다. 그러나 문제는 국민이 뽑지 않는다는 점이다. 전국구 비례대표제를 통해 민주 노동당, 통합 진보당 등 군소정당이 국회에 진입한 역사가 있었다. 그러나 통합 진보당이 해산되면서 이들 군소정당에 대한 국민들의 기대는 실망으로 바뀌었다. 최 교수는 “군소정당에 대한 지지가 약화되는 상황이라면 비례대표를 늘려 봤자 국민이 뽑아주지 않을 것이며 지지력이 약한 군소정당 몇 석이 늘어나는 것도 소용이 없다”고 지적했다.
초선의원 양산… 국회 혼란만 가중
최 교수는 비례대표제의 또 다른 문제로 초선 의원 양산에 대해 지적했다. 현 국회에도 이미 40%가 넘는 초선의원들이 있다. 20~30년 된 관료 전문가를 상대로 초선 아마추어 의원들이 할 수 있는 일은 많지 않다. 또한 비례대표 출신 의원은 자율성이 낮을 수밖에 없는 점도 지적된다. 비례대표제 명부를 어떻게 작성하든 자신을 포함시켜준 당 중앙의 영향력에서 벗어나기 어려울 것이라는 추론이 가능하기 때문이다. 여기에 더해 현재까지 비례대표제를 통해 드러난 비례대표 의원들의 자질 검정도 문제다.
지역구 의원은 그래도 개인의 이름을 걸고 경선을 벌이지만 비례대표 의원 명부는 전적으로 정당에 달려 있어 비례대표 공천과정에서 후보자들이 어떤 과정을 거치는지 의문이 드는 것이 사실이기 때문이다. 최근 국감에서 국회의원들이 보여준 행태와 일부 비례대표 의원들이 일으킨 논란과 사회적 물의는 그들의 자질을 의심케 하기에 충분하다. 최교수는 재선을 위해 이슈 메이커로 눈 도장을찍으려는 비례대표 초선 의원이 지나치게 늘어나는것은 결코 바람직하지 않다고 말했다.
굳이 권역별로 할 근거 미약…지역주의 완화도 글쎄
지난 9월3일 국회의원회관에서 열린 ‘표류하는 선거구획정 어떻게 할 것인가’ 19대 국회 혁신 연속토론회에서 고려대 법학전문대학원 장영수 교수는 권역별 비례대표제 주장의 허와 실에 대해 이야기하며 “선거구가 클수록 사표가 줄어들어 장점을 발휘하는 비례대표제를 권역별로 하여 선거구를 작게 분할하자는 것은 비례대표제의 장점을 죽이는것”이라고 지적하며 “연방국가도 아니고 특정 지역에서만 활동하는 정당도 없는 우리나라가 굳이 권역별 비례대표제를 채택할 근거가 미약하다”고 말했다.
또 “외견상으로는 특정 권역에서 약세를 보이던 정당에서도 의원을 배출할 수 있는 것으로 보이지만 이는 현재 시행되고 있는 전국구 비례대표제를 통해서도 얼마든지 할 수 있는 것”이며 “자칫 권역별 비례 대표제로 인해 유권자들의 투표성향이 더욱 지역 색을 띄는 역효과가 나올 수도 있다”고 우려의 목소리를 냈다.
혁신적인 제도 개혁? 점진적인 제도 개선으로 접근해야
최영진 교수는 “우리나라는 ‘새 것’의 함정에 빠져있다”고 말하며 새로운 선거제도로 바뀌면 새로운 정치가 열릴 것 같은 기대감을 갖지만 대통령 중심제 하에 여야 양당 구조는 필연적이라고 말했다. 제도를 바꾼다고 해서 달라질 것이라는 기대는 환상이다. 특히 우리나라와 정치 역사나 상황이 전혀 다른 외국의 제도를 그대로 가져와 완전한 혁신을 꿈꾸는 것은 신화와 같다. 오히려 몸에 맞지 않는 처방으로 더 큰 병을 일으킬 수 있다.
일단은 국회가 제대로 작동하지 못하는 구조와 상황을 파악하여 병의 원인을 진단하고 현재 상태에서 조금씩 약을 처방하여 단점들을 보완해 가는 것이다. 급격한 변화의 후폭풍이 얼마나 무서운 지는 갑작스러운 독립과 민주주의 역사를 통해서도 알고 있다. 국가 중대사인 총선을 앞두고 장기적 비전을 가진 올바른 처방전을 기대해 본다.
MeCONOMY Magazine October 2015
