적정임금제 도입, 다단계 하도급 개선 토론회

 〈M이코노미 이정훈 기자〉 ‘Prevailing Wage(적정임금)의 나라 미국에게 듣는다’라는 주제로 지난달 15일 오전10시, 국회회관 제2세미나실에서는 토론회가 개최됐다. 이날 토론회에는 미국 적정임금제 권위자인 피터 필립스(Peter Philips) 유타대학교 교수가 참석해 적정임금제 도입사례를 발표했다. 필립스 교수는 건설업은 부실시공이나 공기지연이 발생하면 발주처는 물론 일반 국민과 전체 산업계에 악영향을 끼친다고 말하며 한국의 적정임금제 도입필요성을 강조했다. 토론회 현장을 담아봤다.   

적정임금과 직접시공제 문제는 그동안 국회와 많은 전문가들이 제도개선을 요구해왔고, 개정 법안도 여러 차례 발의됐다. 그러나 건설업종 간 이견으로 번번이 무산되어 왔다. 이날 열린 토론회에서는 그동안 노동계가 요구해왔지만 국회의 문턱을 넘지 못한 ‘적정임금제’가 집중적으로 논의됐다. 필립스 교수는 적정임금제를 소개하면서 이보다 더 나은 정책은 만들 수 없다고 말했다.

그러면서 기술이 있고 능력이 있는 사람들이 기술과 능력을 잘 활용한다면 더 나은 미래로 나아갈 수 있을 것이라고 강조했다. 필립스 교수는 미국 내 적정임금제 도입사례를 들어 적정임금제의 목적과 효과 등에 대해서도 발표했다. 건설업은 규제가 없으면 시장실패요인을 겪을 수밖에 없다고 말한 그는, 다른 업계의 근간을 이루는 건설업은 부실시공 시 발주처뿐만 아니라 해당사업에 관계된 모든 사람들에게 악영향 미칠 수 있기 때문에 적정임금제의 시행이 필요하다고 말했다.

건설업에 적정임금제가 필요한 이유에 대해 필립스 교수는 “적정임금제는 건설업계를 더욱 효과적이며 생산적으로 만들고 안전하게 만들 수 있기 때문”이라고 말했다. 이어 “적정임금제가 시행되면 경험이 풍부하고 고숙련 건설인력 양성과 정부의 지역 단가 및 복지혜택의 저하방지, 공공시설물에서 양질의 공사 품질 확보, 납기 준수, 건축비 초과방지 등의 효과를 가져 올 수 있다”고 덧붙였다.

필립스 교수는 미국 캘리포니아의 목수사례를 들어 적정임금제 시행 후 나타난 효과에 대해 다음과 같이 소개했다. 미국은 적정임금제를 연방법에 따라 다르게 적용하는데, 시장을 반영하는 원칙을 고수하면서도 정부가 건설업을 규제한다. 경쟁을 통해 노동수준이 낮아지는 것을 막는 것인데 적정임금에는 임금뿐만 아니라 보험·연금·휴가 외에도 차세대 건설 노동자들을 양성하기 위한 훈련도 포함시킨다.

원·하청업체들은 정부공사를 할 때 모든 임금집행을 기록에 남겨두도록 하는데 이는 대중의 감시 속에 두기 위함이다. 원·하청업체들이 현금으로 임금을 지급하게 되면 세금탈루로 분류해 관리한다. 미국에서 적정임금제가 시행되지 않는 주(州)의 경우 정부의 세입수준이 적정임금제를 도입한 주에 비해 25% 낮게 나타나고 있다.

필립스 교수는 “미국정부에서 발주되는 공사의 23%를 차지하는 적정임금은 공공공사에 해당함에도 실제로는 민간공사에 많은 영향을 미치고 있다”면서 “미국의 많은 주들이 이 제도를 도입할 때 공사 입찰자수의 감소는 없을까 하는 우려를 가졌지만 시행 후 그러한 우려는 생기지 않았다. 공사입찰자 수 또한 변화가 없었고 오히려 실리콘밸리의 경우 투자가 더 많았다”고 소개했다. 필립스 교수는 적정임금제 시행 후 나타난 효과로 기술발전을 꼽았다.

기술개발이 이뤄지고 실제로 건설노동자에게도 훈련이 이뤄지면 건설의 수준이 높아지고 산업발전의 선순환구조로 작용해 경제전반적으로 미치는 영향이 긍정적으로 나타난다는 것이다. 미국 미시 건 주에서는 이 제도를 도입 후 2년간 보류했다가 재도입한 사례도 있다.

이에 대해 필립스 교수는 “40개 학교를 비교·연구진행한 결과 적정임금을 시행한 경우는 생산성이 3배나 높아진 것으로 나타났기 때문”이라고 말했다. 또 미국 내에서 적정임금제를 도입한 ‘주’(전체 51개 중 30개 주)는 건설근로자 생산성과 임금이 10% 늘었고 교육기회도 늘었다. 적정임금 적용 건설근로자 1인당 교육 훈련비는 862달러로 산정됐다. 이는 적정임금 미적용 근로자(315달러)의 3배가량이다. 적정임금 미적용 시 건설근로자 10만 명당 14명이 사망했지만 적용이후 사망자 수 또한 12명으로 줄었고, 퇴역군인들이 건설업계에 종사하는 경우도 많아 이들의 고용에도 도움이 되는 것으로 나타났다.

필립스 교수는 “퇴역군인들이 가지고 있는 기술의 가치들이 연결되고 이런 기술들에 대한 가치들을 인정하게 되면서 도제제도를 통한 기술전수도 할 수 있게 됐다”고 말했다. 결국 이러한 것들이 정부의 세수에도 이득이고 군 예산을 활용하는 파급효과까지 가져오게 되어 거대한 선순환구조가 만들어지고 있다는 것이다.

한국 건설업,

원도급업체의 부당이득만 증가시키는 구조

이날 토론회 발제를 맡은 신영철 건설경제연구소 소장은 우리나라의 건설업 구조를 먼저 꼬집었다. 직접시공이 많은 미국과 달리 우리나라는 하청이라는 이상한 구조가 대부분이라고 말한 신 소장은 “일부 지자체에서 적정임금 특약조건을 하더라도 원도급에 소속돼 있는 근로자가 없는데 적정임금이 있을 필요가 있냐”고 반문했다.

그러면서 적정임금제는 직접시공제와 함께 갈 수 밖에 없는 구조라고 말하며, 비용구조에서도 적정임금제는 법제화, 생산구조는 직접시공체계를 확립해야 할 것이라고 강조했다. 국내 건설 기성액은 GDP대비 13%로 2015년 연간 200조원을 돌파했다. 또 건설업 취업자 수는 전체의 7%로 2008년 이후 취업자 수가 갑자기 감소하고 있다.

신 소장은 건설업의 부실시공이 만연하고 산업재해가 많이 발생하고 있는 상황에서 원도급의 품질관리의무가 하도급으로 이전되다 보니 어떤 사고가 발생해도 원청사들은 모른다고 하면 그만이라며 “이러한 구조는 어떻게든 바뀌어야 한다”고 지적했다. 또 건설업근로자들의 낮은 임금과 임금체불에 시달리는 상황에서 임금체불의 대부분이 하도급에서 발생하고 있는 점도 문제라도 지적했다.

2014년 기준 서울시 하도급 부조리신고센터 운영실적(건수)을 살펴보면 76%가 하도급업체에 의한 체불이었다. 건설근로자의 고령화 역시 심각했다. 한국의 50대 이상 근로자 수는 67.9%(2014년 기준)로 인본의 55세 이상의 근로자 수 33.8%보다 높았다. 또 29세 이하 젊은 층의 비율도 한국은 5.1%로 일본 29세 이하 10.8%보다 낮아 한국은 젊은 층의 건설업 진입이 급속히 감소한 것으로 나타났다.

건설업계의 외국인 비율 또한 전체 130만 일자리 가운데 20%인 24만 명으로 나타나 2010년부터 외국인 근로자 비중이 꾸준히 증가한 것으로 나타났다. 이러한 결과에 대해허도 신 소장은 외국인 일자리 잠식은 결국 내국인 노임하락을 유인한다고 지적했다.

현재 한국의 합법적 고용가능치대 외국인 일자리는 취업등록계(H-2) 5만5천명, 고용허가제(E-9)1만2천명으로 합법 외국인 근로자 최대 6.7만 명이다. 지금과 같은 한국의 건설 산업구조는 상당히 비정상적이라는 얘기다.

신 소장은 “낙수효과 없는 건설사업인 한국의 건설업은 왜곡된 비용구조로 원도급업체의 부당이득만 증가시키는 구조”라면서 “도공시행사업의 설계 대비 하도급률(67%)이 민자 사업보다 높고, 민사사업 원도급은 차액만큼 부당이익이 생기는 구조는 이들의 불로소득만 만들어 낸다”고 지적했다. 이러한 구조가 건설업의 발전을 저해하는 요인으로 작용한다는 것이다.

원도급의 정적 공사비가 건설근로자에게 전달되는가에 대해 진지하게 고민해야 할 것이라고 쓴 소리를 한 신 소장은 “정부의 직무유기로 노력이 부재하고 있는 검증 없는 비용구조는 바로 잡아야 할 것”이라면서 “시중노임단가는 설계가격산정에만 활용하고 실제 집행여부는 검증을 하지 않은 이상한 구조는 저가수주의 위험을 하도급 및 건설노동자에게 전가하는 행위로 이어지고 있다”며 안전장치의 가장 큰 부재를 꼽았다.

이어 지금과 같이 발주기관→ 원도급업체→ 하도급업체→ 재하도급업체로 이어지는 건설 산업 생산구조로는 건설업의 발전을 기대할 수 없다고 주장했다. 또 실효성 없는 소규모공사(30억→50억 미만)를 대상으로 하는 2003년 3월18일 정부 입법예고를 지적하며 “첫 단추 잘못 끼운 직접시공제 도입은 외주비만 늘고 재료비율은 과거와 비슷해 효과는 전혀 발생하지 않았다”면서 “노무비 또한 감소했다”고 주장했다. 또 다단계 생산구조 또한 최종 피해자는 “발주자와 국민”이라면서 시공주체→ 부당거래→ 역량상실이라는 구조는 맞지 않다고 말했다. 신 소장은 비용구조 정상화를 위해 적정입금제 법제화를 주장했다.

적정임금제 도입방안으로는 ①현행 시중노임단가를 적정임금 기준으로 활용하고, ②정부에서 적정임금 기준을 공표해야 하며, ③외국인 차별금지규정을 신설하고, ④적정임금 위반 업체에 엄격한 법집행이 필요하다고 주장했다. 또 적용대상은 공공공사사업장, 적용대상공사규모는 100억원이상, 직접지공 비율은 계약공사금액의 50%이상을 제시했다. 또 이러한 정책이 확립되기 위해 세계유일의 종합·전문건설업 칸막이식 업역규제 폐지와 신속한 법제화를 통해 정상적 직접시공체계 확립을 위한 엄격한 법 집행을 꼽았다.

수주물량 90% 하도급에 의존하는 현실부터 바로 잡아야

김문중 전문건설협회 건설정책실장은 건설근로자의 임금결정 요소는 기능 인력의 숙련도, 공사의 특성(공사기간, 작업여건 등), 지역·직종별 인력수급 현황 등 다양한 요인과 변수가 존재해 획일적 임금적용이 어렵다고 주장했다. 김 정책실장은 “해당 법제화에 대해 근로자 처우 개선은 동감하지만 적정임금제도를 이미 전략으로 채택했다”면서 “모두 참여해서 TF까지 구성해 추진했으나 사회·문화적 환경이 다른 우리나라에는 맞지 않다고 이미 결론이 난 부분”이라고 적정임금제 도입 반대의견을 냈다. 이미 폐기된 정책에 대해서 논의를 하고 사회적 합의를 이끌어 내려면 충분한 명분을 제시해야 한다고 말했다.

김 정책실장은 건설임금은 12만 원대 사회 전반적으로 시행되고 있는 최저임금에 비해 낮지 않다고 말하며, 법으로 강제해서 사업주를 처벌할 정도로 힘들다고 보기 어려운 만큼 충분히 고민할 필요가 있다고 강조했다.

산업별 근로일수를 보면 건설업 15일일 경우 최저임금보다 높은 일당을 지급받고 있는 점을 감안하면 결국 출근일수가 임금과 관건이다.

김 정책실장은 “건설현장에서 획일적인 적정임금 적용이 어렵다”면서 “다양한 변수와 요소가 있고 지역·직종별 인력수급 상황들이 생긴다. 건설근로자들에게만 적정임금을 보장한다면 근로자의 품질은 누가 보장할 수 있겠냐”며 그런 시스템이 전혀 갖춰지지 않은 상황에서는 적정임금제를 부활할 경우 부작용만 생기게 될 것이라고 우려를 나타냈다.

또 “적정임금제를 공공공사에만 적용하다보면 근로자간 소득불균형으로 인한 위화감으로 모두 공공공사에만 가려고 할 것”이라며 “이렇게 되면 민간공사는 인력이 부족해 결국은 민간부분에 원가상승이라든가 분양가 상승을 가져오게 되고 이러한 것들이 결국은 국민의 부담이 될 것”이라고 주장했다. 또 “현재 시행 중인 직접시공제 역시 강화·확대해도 건설근로자의 처우에는 별다른 영향이 없었다”면서 “공사수주여부에 따라서 채용과 퇴직이 반복될 뿐이며 결국 물량확보가 관건”이라고 지적했다.

직접시공제를 강화하면 할수록 열악해지고 난공사, 노임중심 공사는 또 하도급을 줄 것이라고 지적한 그는 “한국에는 전문건설업은 없었다”면서 “모든 것이 아웃소싱이고 이것이 한국의 시장논리”라고 꼬집었다. 아울러 “건설업체 수주물량의 90%정도를 하도급에 의존하고 있는 현실부터 바로 잡아야 할 것”이라면서 ”직접시공제도는 존·폐되어야 하고 강화확대 되어야 하며 충분히 논의되어야 한다“고 주장했다.

선진국에서는 잘 운영되는 제도지만 한국에서는 실패한 이유에 대해서는 “사회·문화적으로 다른 실정을 고려하지 않았기 때문”이라고 지적했다. 따라서 지금부터라도 체계적으로 논의하고 충분한 검토를 해야 한다는 것이다. 그는 “그간 제도의 확대 강화에 대한 논의는 몇 차례 있어 왔으나 규제에 따른 실질적인 효과(부실, 부적격업체 퇴출)여부는 검증된 바 없다”면서 “직접시공규제 도입에 따른 실익(비용 편익 등)과 효과 등을 분석 검증한 후 확대 또는 존폐여부를 논의하는 게 바람직하다”고 강조했다.

합리적인 제도 개선 방향 필요

최재균 대한건설협회 기술정책실장은 “건설공사 현실을 고려한 합리적인 제도개선 방향으로 산업재해 은혜를 근본적으로 해소할 수 있다”면서 현재 환산 재해율 산정기준이 4일 이상 요양으로 선진국 휴업 기준에 비해 너무 엄격하고(영국 7일 이상 휴업, 일본 4일 이상 휴업, 독일 4일 이상 휴업)근로자는 산업재해 인정가능성에 대한 확신이 없다”고 말했다.

이어 “건설사는 재해율이 PQ심사 등 입찰에 반영되고 수주를 위해 은폐문제를 하는 상황에서 근로자도 보호하고 사업자도 보호하는 방향으로 가는 것이 바람직하다”면서 “건설근로자의 체불임금에 대해서는 현재 여러 제도가 시행중에 있으며 효과도 있다. 건설공사에서 노무비 지급구분 확인제가 운영 중이며, 근로자 체불임금을 지급하기 위해 고용부의 소액체당금 제도가 운영 중이다. 이를 활성화시켜 체불임금을 지급하면 해소가 가능하다”고 설명했다.

현재의 공사비는 정상적으로 건설공사를 수행할 수 없는 구조라고 지적한 그는, 건설 공사비는 표준시장단가, 표준품셈, 견적가격 등으로 산정되어 있는데 표준시장단가가 현재 시장가격보다 낮은 가격을 유지하고 있는 점도 지적했다.

과거 실적공사비에서 물가상승률 53%상승, 실적공사비는 1.5%상승, 물가상승 감안 시 실적공사비는 51%하락했다. 또 표준품셈은 공사비 산출은 물론 노무량 장비사용시간 등 공사수행 시 유의하게 활용할 수 있다.

그는 “표준품셈 과다를 이유로 폐지를 주장하는데 표준품셈은 2004년 대대적으로 하향 현실화 되었다”면서 “품셈이 과다하다면 15년도 종합건설업체 영업이익률이 –2% 수준이고 표준품셈이 과다한 만큼 수익이 발생해야 하지만 현실은 그렇지 못하고 있다”고 지적했다.

발주단계에서부터 공사비가 다양하게 삭감되고 있는 만큼 적정임금제는 산업에 미치는 영향을 충분히 검토하고 대책을 마련해야 한다는 주장이다. 직접시공 확대에 대해서는 건설산업 여건을 고려하여 추진되어야 한다고 강조하며, 직접시공 대상공사 확대는 시공능력을 갖추지 못한 무자격업체의 시장퇴출과 실질적인 시공능력 배양을 위해 필요하다고 덧붙였다. 더불어 원도급 업체에 하도급을 유도하는 각종 제도개선 병행의 필요성을 언급했다.

충분한 협의와 사회적 공감대 선행되어야

적정임금 도입을 강력히 주장한 이정훈 전국건설노동조합 정책실장은 “건설업이 전체업종 산재 사망자수의 50% 수준을 차지하고 있으며, 고령화 역시 최다수준”이라고 목소리를 높였다.

그는 건설기능인 취업자 40대 이상 비율 81.8%로 전체 취업자 비율 62.6%에 비해 30%수준 높다면서, 임시 일용직 특수고용 등 70%이상 사무·관리직 외 건설기능 인력은 100% 비정형노동 상시적 고용불안 동절기 등 비수기 생계 대책이 전무하다고 강조했다.

또 퇴직공제금제도의 낮은 보장수준과 건설기계 1인종사자도 건설현장에서 유사하게 작업하고 있으나 퇴직공제금 등 사회안전망 적용에서 배제됐다면서, 적정임금제를 도입하게 되면 나타나는 효과로, 위약계층인 건설노동자에 대한 보호강화(사회보험정착 여건 조성, 세금납부의 정상화, 산업안전 여건 조성) 내국인 일자리 창출, 내수 진작 촌진, 지속 가능한 건설산업을 등을 꼽았다. 김정희 국토교통부 건설경제과장은 “그동안 여러 차례 전문가 토론회와 관련 입법발의가 있었으나 찬반의견 대립으로 국회를 통과하지 못한 부분이 있다”고 말했다.

외국의 직접 시공의무제의 경우 법으로 모든 발주기관에게 획일적으로 적용되는 사례는 없다. 또 각 기관별 공사의 특성에 따라 계약조건 등을 통해 다양하게 적용하며 특히 일본·영국 등은 직접시공을 강제하고 있지는 않다. 한국의 경우 건설산업기본법에 민간 공공공사 구분 없이 100억 미만 모든 공사에 대해 획일적으로 의무화하고 있어 발주자의 필요나 의사에 관계없이 법에 의해 적용된 결과 제도의 실효성이 확보되기 어렵다.

김 과장은 “건설근로자 전자카드제 도입을 통해 근로자의 소속 등을 파악하고 공사대금 지급관리시스템(하도급 지킴이 체불e제로 등) 적용이 확대되면 직접시공제 이행여부 점검의 실효성을 높일 수 있을 것으로 기대한다”고 말했다. 이어 “칸막이식 업역제한 폐지 또한 정부의 정책 방향이기는 하나, 일부 업계에서 반대가 있어 합의를 이끌어 내는데 어려움이 예상된다”며 현장에서의 어려움을 하소연했다. 지속적인 추진계획을 밝힌 그는 “적정임금제 시행은 숙련 기능인력 육성 등 제도도입에 따른 긍정적 효과가 기대되지만, 타산업과의 평형성이나 건설업계의 낮은 수용성 등을 감안한 제도도입을 위해서는 충분한 협의와 사회적 공감대 형성이 선행되어야 할 필요가 있다”는 점에 무게를 뒀다.

일한 만큼 대접받고 직정한 수준의 임금을 보장돼야

젊은이에게 외면 받는 건설현장에 가장 필요한 것은 무엇일까? 최승섭 경제정의실천연합 국제사업감시팀 부장은 “건설업은 저임금에 열악한 일자리로 인식되고 있다 보니 건설기능분야에 신규 젊은 인력의 유입이 지체되고 있다”고 아쉬움을 나타낸 후 적정임금 “보장과 고용불안해결이 가장 우선되어야 할 것”이라고 말했다.

지난해 11월 건설근로자공제회가 건설근로자를 대상으로 실시한 ‘2015 건설근로자 종합실태조사’ 결과에 따르면 건설근로자 1일 평균임금은 12만1천원이며 월 평균 근로일수 14.9일로 전 산업 근로자 평균 20.4일보다 5.5일(27.0%잔은 결과도 나타났다. 이 조사에서 건설업에 종사하는 근로자의 월평균 수입은 181만원에 불과한 것으로 나타났다.

최 부장은 “현재와 같은 저임금 구조에서는 젊은 인력의 건설현장 유입을 기대할 수 없다”면서 “일한만큼 대접받고 직정한 수준의 임금을 보장하는 적정임금제가 절대적이 필요하다”고 강조했다. 적정임금제 도입이 실효성 있게 운용되려면 직접시공제 도입이 필수라고 말한 그는 “적정임금제가 시행되면 건설기능 인력과 고용의 질이 향상되고, 신규인원유입, 책임시공에 의한 안전사고 및 부실시공 방지, 목적물의 품질확보, 공사비 절감에 따른 수익성 제고, 부실업체의 퇴출과 과다경쟁의 해소 등의 효과로 이어질 것”이라고 덧붙였다.

이날 토론회에 참석한 사람들은 적정임금제가 시행되려면 충분한 협의와 사회적 공감대 형성이 선행되어야 한다고 입을 모았다. 또 직접시공제 확대는 이해관계자의 의견이 다양한 만큼 관련 업계, 발주기관 등의 의견 등을 충분히 모아 신중하게 결정할 필요가 있다는 의견이 많았다. 적정임금제는 실제로 건설노동자에게도 훈련이 이뤄지면서 건설의 수준이 높아지고 산업발전의 선순환구조로 작용하는 것은 확실해 보인다. 그러나 다른 나라에서 성공해서 경제전반적으로 미치는 영향이 긍정적으로 나타났다고 하더라도 사회·문화적 환경이 다른 우리나라에서 시행하기 위해서는 사회적 합의를 이끌어 내는 것이 우선돼야 할 것 같았다.

MeCONOMY magazine December 2016