공기업의 개념에는 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 소유주체설과 경영하는 지배주체설이 있는데 우리나라는 지배주체설이 우세하다. 프리드먼에 따르면 지배주체설의 발달배경에는 민간자본부족, 국방과 전략상, 독점적 서비스 필요, 정치적 신념 등이 있다. 

공기업은 사업종류별로 공익사업, 금융과 보험, 다목적 개발사업, 기존 기간산업, 신산업과 문화 활동으로 구별되고 경영형태별로 정부 부처 형태의 정부기업, 주식회사 형태의 공기업, 공사 중 출자 구분에 따른 국가공기업, 지방공기업, 시장형 공기업 등으로 구별된다. 

우리나라에는 공공기관 운영에 관한 법률 및 지방공기업법에 근거한 총 690여 곳이 있다. 이들 공기업을 경영형태별로 분류하면 시장형 공기업에는 한국가스공사 등 14곳, 준 시장형 공기업에는 한국조폐공사 등 16곳, 준 정부기관에는 기금관리형 17곳, 위탁집행형 70곳이 있다. 기타공공기관에는 정부 각 부처 산하 178곳, 지방공기업에는 광역자치단체 산하 및 기초자치단체 산하 395곳이 있다.

민간기업이 추구할 수 없는 공익성을 추구하기 위해 설립된 공기업들은 이러한 특성을 내세워 정부의 지원을 받거나 공공요금 인상의 배경으로 삼는다. 따라서 공공요금은 극대이윤을 추구해서는 안 되고 필요최소한에 그치는 것이 공기업 윤리에 적절할 것으로 보인다. 공기업의 요금정책에는 완전경쟁형, 과정형, 지연독점형, 개발형, 사양형이 있다. 이 중 과정형은 산출량을 평균코스트의 최저수준점까지 증대 시키고 한계코스트를 평균코스트에 근접해 가격을 결정하는 것이다.

공기업의 부채는 공익성 추구와 맞물려 있는가

기획재정부에 따르면 2012년 기준 공공기관 부채 총액은 전체 공공기관 295곳 493조 4천억 원이다. 이 중 부채 중점 관리 기관은 12곳이다. 12개 부채 중점 관리 공공기관의 부채는 한국토지주택공사 138조 1천억 원, 한국전력 95조 1천억 원, 예금보험공사 45조 9천억 원, 가스공사 32조 3천억 원, 도로공사 25조 3천억 원, 석유공사 18조 원, 철도시설공단 17조 3천억 원, 철도공사 14조 3천억 원, 수자원공사 13조 8천억 원, 장학재단 8조 4천억 원, 광물자원공사 2조 4천억 원, 대한석탄공사 1조 5천억 원으로 총 412조 3천억 원에 이른다. 공공기관 부채 493조 가운데 412조가 12개 공공기관의 부채라는 얘기다.

그런가 하면 공공기관 유형별 기관장 평균 보수는 금융 3억 2200만 원, SOC 2억 5800만 원, 에너지 2억 3600만 원, 국민생활 1억 5100만 원, 고용복지 1억 4800만 원, 산업진흥 1억 4500만 원, 중소형 1억 200만 원으로 집계된다.

공공기관 부채의 원인이 4대강 사업과 같이 막대한 비용이 투입되는 사회기간시설 투자사업에 있다는 지적이 제기된 것은 어제오늘의 일이 아니다. 그만큼 사회기간시설 투자사업은 사업계획 수립 전 신중한 검토가 필요하다. 사업성이나 환경성 검토 등이 너무 형식적으로 이뤄지거나 해당 사업이 반드시 필요한지 보다는 공기업이나 공공기관이 이러한 사업을 통해 이러한 성과를 낼 것이라는 식의 전시행정 홍보만 앞세운다면 그로 인해 불필요한 투자비가 발생할 수 있다.

과도한 임금과 복리후생으로 인한 부채부담은 지난 2007년부터 2012년까지 5년간 약 5조 원의 부채부담을 증가시킨 반면 운영비나 투자비와 같은 사업비는 200조 원 이상의 부채부담을 증가시켰다.
그러나 이러한 상황을 보이는 것 그대로 받아들일 수 있는 것은 아니다. 인건비가 아닌 항목에서도 업무추진비와 같은 형태로 돈이 빠져나갈 수 있고 사업비나 운영비에도 절약을 할 수 있는 부분이 있다. 이러한 상황에서 서민들의 소득과 비교해서 지나치게 많은 공공기관장들의 평균 보수는 사회의 따가운 시선을 피하기 어렵다.

공공기관 정상화대책의 주요내용

국가 공공기관의 부채 해소 대책은 크게 정보공개, 부채감축, 방만경영으로 나뉜다. 기획재정부는 국가공공기관 대책으로 부채와 복리후생 정보 공개 확대, 부채비율 2017년 200% 수준에서 관리, 복리후생 가이드라인 마련, 임원보수 대폭 하향 조정을 제시하고 있다.

공공기관 경영시스템에 12개 부채 과다기관의 부채증가 원인이 공개되고 공공기관의 복리후생 관련 8대 항목이 신설된다. 8대 항목은 고용세습, 휴직급여, 퇴직금, 교육비, 의료비, 경조금, 복무행태를 말한다.
부채관리는 2017년까지 부채비율 200% 수준으로 관리하기 위해 12개 부채 과다기관은 내년 1월까지 사업구조 조정 자산매각 등 부채감축계획 제출, 기채발행 시 주무 부처 승인을 한다.

자구노력 이행실적 부진 시 기관장 해임 건의, 구분 회계 제도 도입, 예비타당성 조사 내실화, 예비타당성 조사 내실화, 예비타당성 통과사업의 재무타당성 평가 신설 등이 주요내용이다. 경영개선을 위해서는 기관장과 정부가 경영성과협약을 체결해 방만경영 개선을 약속하고 성과가 미흡할 때에는 기관장 해임을 건의할 수 있도록 했다. 이외에도 20개 기관 방만경영 정상화 계획 마련, 경영평가에 ‘보수 및 복리후생 관리’ 항목 신설, 감사원의 비리조사 강화, 방만경영 개선하다 파업 등 문제가 발생 시 기관장 문책, 공공기관장 연봉 최대 26% 삭감 등을 주요내용으로 하고 있다.

지방공기업의 부채 72조

공기업 중 지방자치단체가 설립한 공기업을 지방공기업이라고 말한다. 지방공기업의 사업영역은 주민의 복리증진을 위한 공익사업으로서 수익성이 있는 사업이고 공익성과 수익성의 조화, 독립채산을 경영원칙으로 한다. 예산회계는 기업회계기준에 의한 복식부기 예산관리 및 회계운영에 따르며 재원조달은 수익자 부담원칙이다. 관리책임은 지정된 관리자와 사장(이사장)에게 있다.

지방공기업은 경영형태에 따라 직접경영하는 지방직영기업과 간접경영하는 지방공단, 지방공사, 그리고 지방공사와 공단 외 출자 출연법인(제3섹터)가 있다. 이들에 대한 지자체의 출자비율은 지방직영기업과 지방공단, 그리고 지방공사 중 전액출자형은 100%, 지방공사 중 제3섹터형은 50%이상이고 지방공사와 공단 외 출자, 출연법인(제3섹터)은 50%미만이다.

안전행정부에 따르면 지방공기업의 부채 규모는 2012년 기준 72조 5천억 원이다. 지방공기업 경영정보공개시스템에 따르면 2012년말 기준 부채규모가 큰 지방공기업은 SH공사 18조 3350억 원, 경기도시공사 8조 4356억 원, 인천도시공사 7조 9271억 원, 경기지역개발기금 3조 5833억 원, 서울메트로 3조 3035억 원, 부산도시공사 2조 4708억 원, 강원도개발공사 1조 2497억 원, 경남지역개발기금 1조 2287억 원, 서울도시철도공사 1조 432억 원, 인천경제자유구역청 9351억 원으로 집계된다.

안전행정부는 지방공기업 대책으로 경영정보공개시스템(Cleaneye)을 개편해 부채증가를 주도하는 도시공사 재무분석자료와 복리후생비 공개, 도시공사 부채감축목표제 시행(회사채 발행한도 400%에서 200%로 축소), 경영평가 최하등급 시 지자체장이 사장 해임 가능, 퇴직금 누진제 평가시 감점, 친인척 우대채용 금지, 임원 평균보수 8300만 원으로 국가공기업의 60% 수준을 제시했다.

운임 결손 발생 원인

도시철도의 부채 문제는 여러 가지 원인이 있다. 도시철도 운영상 문제점으로는 노인무임승차제도, 낮은 수준의 운임, 시설노후로 인한 재투자 시기 도래, 경영진 선임 등이 지적되고 있다. 도시철도에서는 요금이 원가 이하라고 주장하고 있다. 지난 1984년 이후 총 평균운임이 총 수송원가의 약 61.5% 수준을 차지하고 있다는 설명이다. 지난 1981~2011년까지 자본비용이 총 누계액 3조 4,886억 원인데 건설부채와 재 투자비 차입부채 충당에 따른 자본비용(이자비용 등)이 누증됐다는 것이다.

서울메트로는 개통된지 27~38년 경과됨에 따라 재투자단계에 진입했다. 이에 따라 지난 2003년 서울시 부채대책 이후 2011년까지 안전 인프라 투자비 2조 6226억 원의 81.4%에 해당되는 2조 1,349억 원을 차입으로 충당됐다. 이와 같이 안전서비스 인프라 투자비의 80%를 차입 충당함으로써 운영부채가 증가하고 이자비용이 증가하고 있다.

노인무임승차 문제 해법 찾기

그동안 서울메트로나 서울도시철도공사 부채 문제와 관련 가장 큰 걸림돌로 지적돼 온 것이 노인무임승차제도이다. 만 65세 이상 노인에게 무임승차할 수 있도록 해주는 무임제도로 인해 수송인원의 15.6%가 무임승차 혜택을 보고 있으며 당기손실비용 중 무임으로 인한 손실은 51.6%로 추정되고 있다. 고령화사회가 가속화되면서 최근 5년간 65세이상 인구증가율은 23.76%에 이르고 있다. 서울메트로의 경우 무임승차 인원이 매년 약 3% 수준으로 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타났다.

반면 해외 노인요금 할인제도는 연령, 소득, 적용 시간대와 지역에 따라 다양한 할인율을 적용하고 있다. 우리나라에서와 같이 단순 연령제한과 대상자 지정만으로 100% 할인하는 경우는 없다는 얘기다. 그러나 실제로 65세 이상의 노인들 중에는 지하철을 자주 이용하지 않는 노인들도 있다. 소득활동에 종사하는 노인들도 많지 않다. 은퇴 후 소득활동에 종사한다고 하더라도 하루 8시간 근무는 어렵고 소득도 적다.

김 모씨(가명, 73세, 남)는 “소득활동을 할 수 있느냐 하는 것은 연령 보다는 건강 상태에 달려 있다”며 “이미 시행되고 있는 복지시스템을 바꾸면 불만의 원인이 될 것이다”고 말했다. 박 모씨(가명, 71세, 여)는 “한 달에 3~4번 지하철을 이용한다”며 “자식들이 주는 용돈 7만 원과 노령연금 9만 원이 한달 소득인데 주로 병원갈때만 지하철을 탄다”고 말했다.

노인무임승차 문제점과 관련해서는 인구고령화 추세와 함께 우리나라 노인들의 빈곤율은 매우 높고 이로 인해 노인들의 근로소득 의존도가 높다는 점도 간과해서는 안 된다. 이러한 상황에서 소득이 있는 노인들과 없는 노인들을 차별해서 무임승차제도를 다변화하게 된다면 오히려 근로소득이 필요한 빈곤층 노인들이 노인무임승차에서 제외되는 아이러니한 상황도 발생할 수 있다. 

바람직한 요금정책에 대한 고민

외국지하철과의 운임수준을 비교해볼 때 런던 6,930원, 파리 2,510원, 몬트리올 3,360원, 도쿄메트로 2,140원, 뉴욕지하철 2,430원, 워싱턴지하철 2,110원으로 서울메트로 1,050원 보다 요금수준이 높은 반면 싱가포르 880원, 홍콩지하철 560원 등으로 서울메트로보다 요금수준이 낮은 것으로 나타났다.

이러한 일률적인 비교도 필요하지만 지하철 운임이 필수생활비 항목이라는 점을 생각할 때에 외국과의 운임비교에는 서민들의 소득도 함께 고려될 필요가 있다. 공공요금이 일률적으로 인상되더라도 실제 생활비 부담에 있어서 소득이 300만 원 이상인 사람과 소득이 100만 원 이하인 사람에게 공공요금 인상 효과는 큰 차이가 있다. 특히 지하철은 서민들의 발이라는 점을 고려할 때에 소득양극화가 심화된 상황에서는 요금 인상에는 민의 수렴, 타당성 분석, 미래 영향을 고려한 신중한 고민이 필요하다.

도시철도는 수송원가에 못 미치는 낮은 운임으로 인해 경영적자와 부채증가가 지속되고 있다. 2013년 평균운임은 수송원가 1,101원의 89.7%인 987원으로 승객 당 114원의 적자가 발생했다. 이는 지난 2003년 지하철 부채대책 이후 2012년 2월 25일자 150원 인상 전까지 5년간 운임동결에 따른 조치라는 게 도시철도의 설명이다.

시설노후로 인한 재투자시기가 도래한 것도 문제점으로 지적된다. 노후시설 재투자는 2010~2012년까지 연 평균 2,235억 원이 투자됐고 2013~2015년까지 7,891억 원이 추가로 소요될 전망이다. 연 평균 2,600억 원에 해당하는 비용부담이 따른다는 얘기다. 이러한 운영비는 자체수입으로 충당하고 있는데 자체수입의 80.9%에 해당되는 운수수입에 의존하고 있다. 낮은 재정자립도로 인해 지자체에 과도하게 의존하고 있어 자율성이 저해된다는 점도 문제이다. 

공기업 CEO의 조건

낙하산 인사도 지방공기업의 문제점으로 지적되고 있다. 경영진은 지방공기업법에 따라 임원추천위원회를 구성해서 공모형식으로 진행하는데 주요 지방 공기업 중 공무원 출신이 경영진이 되는 경우가 많아 낙하산식 임명이라는 얘기다. 서울메트로의 경우 설립 후 총 15명 중 관료출신 12명, 민간기업 3명으로 집계된다.

낙하산 인사는 조직에 대한 이해와 조직원에 대한 애정이 부족하다는 비판을 받고 있다. 공기업에 바람직한 CEO는 공적 가치관이 우선하고 실력과 경험이 풍부하며 조직원을 아끼고 건강한 사람이어야 한다. 조직에 적응하지 못한다고 무조건 무능한 인력으로 몰아내려 하지 말고 꼴통·불통에게도 박수를 보낼 수 있는 너그러운 자세를 가진 CEO야말로 이제까지 능력을 발휘하지 못한 조직원들도 믿고 따르면서 능력을 발휘할 수 있도록 만드는 유능한 리더라는 얘기다.

도시철도의 지속가능발전을 위한 장기비전

서울메트로나 서울도시철도공사는 부채 문제 해결뿐만 아니라 경영상의 여러 가지 문제를 개선해야할 시점에 놓여져 있다. 역사가 40여 년이 경과한 노하우와 운영수준이 세계 정상급인 점을 활용해서 신성장 동력을 발굴하고 문제 많은 노사관계를 선진화 하는 등 많은 노력이 필요하다.

동경도청도시개발부 내부자료에 따르면 2012년 기준 도시철도 수송분담율은 파리 58%, 런던 65%, 도쿄 86%, 서울 36%로 나타나고 있다. 일수송인원은 런던 321만 명, 파리 418만 명, 도쿄 850만 명, 서울 701만 명으로 집계된다. 수송분담율은 외국과 비교해서 상대적으로 낮지만 일수송인원은 훨씬 많다. 이를 감안해 서울시는 도시철도를 네트워크가 강화된 기존 기본계획 노선 7개와 신규 3개 노선를 선정해서 노선을 연장할 방침이다.

도시철도 노선을 연장하고 지하철 수송분담률을 높이는 것에는 충분한 당위성이 있지만 재정부담이 문제로 작용하고 있다. 또한 노선 연장 계획이 어떻게 수립되었는지에 대한 설명도 필요하다. 해당 지역의 대중교통 상황에 따른 생활불편으로 인해 노선 연장이 불가피한 것인지 대체수단이 있는지도 따져봐야 한다. 지하철 노선 연장은 거대한 투자비를 필요로 한다. 또한 지하철과 대체관계에 있는 버스의 경우에도 지자체에서 적자를 보전해줘야 하는 대상이므로 신중한 검토가 필요하다.

특히 신성장 동력을 발굴해서 도시철도 건설, 운영기술과 역무자동화(AFC)시스템, 부대사업 등 관련 사업에 대한 해외 저개발국 진출을 지원할 계획이다. 한국국제협력단(KOICA)와 연계, 재정과 운영부문으로 구분해 저개발국 지원과 진출을 확대하고 사회간접시설 확충 지원에 따라 교통 인프라와 국토관리 기반조성 지원사업이 가능하도록 하겠다는 구상이다. 또한 홍콩사례와 같이 부대사업 범위를 확대하고, 이용승객을 최대한 활용한 소비시장을 구축할 방침이다.

아울러 국토부 산하나 별도 기구화된 가칭 ‘도시철도 통합 운영위원회’ 설치 운영함으로써 국가기간산업을 고려 추가 건설 시 지방도시의 균형발전을 도모하고 경전철 건설을 포함한 추가 건설 시 도시철도의 모듈화(전동차량, 부품 등), 4~5만여 종의 부품 국산화 등 기술개발 공동 추진, 중복구간 운임정산 시스템의 효율화, 운영기관 간 업무 조정과 소통창구 역할, 운영기관(장)에 대한 정기적 관리, 도시교통 정책 결정 시 각 기관의 의견수렴 반영과 사전 조율, 신사업 발굴을 공동 추진함으로써 사업범위 확대와 조건 완화 등의 역할을 하도록 할 방침이다. 

 MECONOMY 4월호 기사(다음 페이지로 연결)