탈탄소는 이제 선택의 문제가 아니라 생존의 문제로 다가오고 있다. 2050년까지 전 세계는 무탄소 시대로 나가겠다는 야심찬 계획을 세워놓고 있다. 이 흐름에 뒤떨어지는 국가는 생존의 위협을 받게 될 것이다. 

 

탈탄소에는 여러가지 접근 방법이 있다. 크게는 산업화 과정에서 만들어져 온 화석에너지에서 탈피하지 못하면 국가적 경쟁에서 이겨낼 수 없는 상황에 놓이게 될 것이 뻔하다. 단순히 산업만의 문제가 아니다. 인간이 삶을 영위하기 위해 해 온 일상적인 행동들도 탈탄소 시대에는 저항을 맞게 될 것으로 보인다. 인간이 만들어내는 탄소 배출량은 절대 무시할 수준이 아니다.

 

이에 선진국을 중심으로 인간의 생활이 탄소를 배출하는 것을 줄이려는 움직임이 나타나고 있다. 자전거 시티로의 전환 역시 그 중 하나다. 승용차 이용을 줄이고 대중 교통을 넘어 자전거와 도보를 활용한 이동 수단의 전환이 요구되는 시대가 됐다. 

 

파리와 암스테르담은 대표적인 자전거 시티로 꼽힌다. 오래 전부터 준비를 시작해 이제는 완성 단계에 접어들고 있다는 평가를 받고 있다. 두 도시의 사례에 비춰 대한민국의 수도 서울의 자전거 시티로의 전환 과제를 짚어 본 녹색 전환 연구소의 연구(저자 고이지선)를 통해 파리와 암스테르담의 성공 사례를 살펴보고 서울이 나아가야 할 방향에 대해 점검해 보자. 

 

◇파리, 그리고 암스테르담

 

녹색 전환 연구소의 이슈 브리프 '파리와 암스테르담 사례를 통한 서울시 자전거 정책의 시사점'에서는 코로나19 이후 파리와 암스테르담은 교통 분야의 탈탄소 추진에 속도를 내고 있다고 평가했다. 파리는 15분 도시, 암스테르담은 도넛 모델이라는 새로운 비전을 채택하고 도시 공간의 재조정을 통해서 도시 교통에 대한 새 비전을 제시하고 있다. 

 

고이지선 연구원은 "파리는 얼마 전까지만 해도 자동차로 꽉 막힌 풍경이 도심을 상징하는 곳이었지만 지금은 대대적인 자전거 확대 정책을 펼치면서 2026년까지 100% 자전거 도시를 만들겠다고 선언했다. 먼 거리를 이동하지 않아도 일과 생활을 유지할 수 있는 도시를 꿈꾸며 실현하고 있다. 암스테르담은 지난 30여년간 꾸준히 자전거 정책을 발전시켜 자전거 수단분담률이 26%에 이른다"고 높게 평가했다.

 

파리와 암스테르담은 생태적 한계선을 넘지 않는 삶의 번영을 추구한다는 공통점을 갖고 있다. 두 도시는 각각 다른 비전과 근거를 지니지만 공통적으로 승용차 사용을 줄이기 위한 대체수단으로 보행과 자전거를 확산하고 있다. 반면, 거대 도시 서울은 자전거 수단분담율은 1.5%에 그친다. 그나마 최근 나아진 것이 이 정도다. 

 

서울시는 국내 다른 시도에 비해 비교적 대중교통 체계가 우수한 편이고 국내에서는 유일하게 자동차 등록대수가 감소(2023년)하기 시작했지만 여전히 승용차와 시내버스의 주행속도가 최하위 수준일 정도로 도심 혼잡이 심각하다. 파리와 암스테르담의 성공 사례를 분석하고 서울시의 미래 자전거 정책을 진단해 볼 필요가 있다.

 

◇파리시

녹색 전환 연구소에 따르면, 파리시는 지난 2001년부터 세계 최초로 공유 자전거 프로그램을 시작한 도시다. 이때 환경 담당 부시장이었던 안 이달고(Anne Hidalgo)는 2014년에 시장으로 선출되면서 일련의 차량 축소 정책을 시작했다.

 

그러다 자전거 혁명의 계기가 찾아왔다. 2019년 파리시의 대중교통이 파업하자 시민들은 대안으로 자전거를 선택한 것이다. 이듬해 1월, 코로나가 확산되기 시작할 때 파리시장 선거에서 재선에 도전한 안 이달고 시장은 공약으로 15분 도시를 내세워 당선 후, 카를로스 모레노(Carlos Moreno) 교수와 함께 ‘15분 도시 파리' 초상을 발표했다.

 

파리시는 코로나 시기에 1km 이내 이동 제한 조치를 지키면서도 시민들이 필수 생활을 이어갈 수 있도록 해야 했다. 임시 자전거 도로, 임시 테라스를 설치해 노인, 장애인과 같이 고립되기 쉬운 사람들이 동네에서 상호 지원을 받는 체계를 강화했다. 빠르게 상황에 대처하기 위해 임시 자전거 도로도 만들어졌는데 이동 제한 조치로 텅 빈 도로에 페인트로 자전거 도로 표시를 칠하면 됐다. ‘자고 일어나면’ 자전거 도로가 생겨난다는 말이 나올 정도였다.  

 

자전거 정책의 확대와 동시에 상징적인 조치로 파리 중심을 흐르는 센 강 강변 고속도로를 차 없는 거리로 전환하면서 시민들의 호응을 얻게 된다. 기후위기 문제를 바로 시민들의 삶의 수준으로 끌어내리기 시작했기 때문이다. 이 시기는 미국 트럼프 대통령이 파리협정 탈퇴를 선언한 즈음이기도 했는데 ‘파리를 위한 선언'을 통해 도시 차원에서 자전거 사용을 장려하고 도시 공간을 재조정했다. 기후위기에 대응하겠다는 파리시 계획은 국제 사회에서 더욱 주목받았다.

 

 

△15분 도시 개념

 

15분 도시는 일상에서 필요한 서비스를 도보 또는 자전거로 15분 내에 접근할 수 있도록 요건을 갖춘 것을 말한다. N분 도시라고 해서 지역 상황에 맞춰 15분, 20분 또는 30분 이내에 공간범위 안에 거주, 업무, 생활서비스공급, 건강, 교육, 번영(여가) 등 6가지 도시의 기능을 수행할 수 있도록 공간화하는 것이다. 이 과정에서 도보와 자전거 이용을 활성화하고, 도시 내 공원 등 녹지공간을 확보해 도시의 탄소배출을 줄여나간다.

 

지난 수십년 간 전 세계를 휩쓴 도시 계획의 주요 흐름은 주거, 상업 공간처럼 기반시설 위주로 일상 생활을 분리하는 것이었다. 자연스럽게 도시의 공간과 시간은 분리되거나 단절됐다. 빠른 교통 수단으로 서로 다른 기능을 하는 공간을 연결하고 매일 많은 시간을 이동하는 데에 쓰는 것이 대도시의 특징이 됐다. 

 

지속 가능한 도시를 만드는 데 관심을 기울여 온 카를로스 모레노 교수는 "15분 도시가 된다면 환경, 사회, 경제 영역을 조화시켜 지속가능한 도시로 거듭날 수 있다"고 봤다. 이처럼 사람과의 관계를 더 중심에 두고 ‘도시의 삶'을 재구성하려면 비용이 많이 드는 자동차 이동에 사용되는 시간을 재정비하고 공간 점유 방식을 전환해야 한다.  

 

여기서 전환되는 공간이 사회적 혼합과 교류를 촉진하게 되면서, 개인적, 사회적 삶의 질이 향상된다고 할 수 있다. 

 

15분 도시를 위해 지역별로는 특화 사업이, 파리 전역에서는 자전거 정책과 도시 재구조화가 시행된다. 도시 재구조화는 처음부터 새로운 인프라를 구축하는 게 아니라 기존 장소를 변형해서 사용하는 것을 원칙으로 한다.

 

동네마다 있는 학교를 ‘동네의 수도’로 명명하고 학교 운동장을 도시정원으로 바꾸어 주민들에게 개방하는 등 학교가 동네의 중심지 역할을 할 수 있도록 했다. 또 학교 앞 공간을 시민들과 공유하고 대기질을 개선하기 위해 보행자 거리로 만들고 있다.

 

새로운 도시 비전을 추진하면서 사업 전반에 시민참여를 강화했다. 주민 중심의 도시 개발을 하려면 도시 관리 방식도 변할 수 밖에 없었다. 정책 결정의 많은 부분을 파리시의 자치구에게 위임하고, 2021년에만 주민들을 위한 참여 예산 7,500만 유로를 책정했다

 

자치구에 대한 위임은 2021년 11월 17일 , 파리시의회가 파리지역행동협약 (Pacte parisien de la proximité) 채택을 통해 가능했다. 이는 15분 도시를 위한 파리 협정이라고도 불리는데, 15분 단위 도시 시행을 가능하게 하는 새로운 권한을 구청장에게 부여한 것이다. 

 

△파리시의 자전거 정책

15분 도시의 성공은 이동에 필요한 거리를 줄여 삶에 필요한 시간을 더 확보하는 데에 달려있다. 그래서 파리시의 자전거 정책은 15분 도시 개념을 만나면서 정책의 핵심으로 자리잡게 된다. 파리시는 2026년까지 파리시 전체를 100% 자전거 도시로 전환하고, 주요 노선 및 외곽순환로를 제외한 모든 도로에 30km/h 속도 제한 정책을 실시한다.

 

특히 학교 앞 도로를 차 없는 거리로 전환하는 정책이 큰 호응을 얻고 있는데, 벌써 200여개의 학교 앞 차없는 거리가 생겼다. 이 덕분에 파리시의 대기질(이산화질소 등) 개선 효과가 뚜렷하게 나타났다. 

 

2024년 파리 하계 올림픽을 위해 경기장을 연결하는 자전거 도로와 약 1만 개의 자전거 거치대가 특별히 설계되기도 했다. 약 45마일(72km)에 해당하는 이 도로들은 올림픽 이후에도 유지된다.

 

고이지선 연구원은 "보고서에 따르면 2023년 처음으로 파리 시민의 자전거 사용(출퇴근 11.2%)이 자동차 사용(4.3%)을 앞질렀다. 2010년 조사 당시에만 해도 자전거 이용률은 3%였던 데서 비해 3배 이상 증가한 것이다. 파리 공공자전거 대여 건수도 2018년에 비해 66.4%(2022년)가 늘어나 총 4,200만 건을 기록했다. 대여소 1곳의 평균 대여 건수도 같은 비율로 늘어 1,870건이 됐다"고 설명했다. 

 

그러나 파리 교외 지역은 여전히 자동차 여행에 크게 의존하고 있는데, 도심 외부로 갈수록 이러한 방식으로 이동하는 비율이 높아진다.

 

고이지선 연구원은 "10년 전만해도 파리에서 자전거가 자동차를 대체할 수 있을 것이라고 상상하기 힘들었다. IPR은 자전거 이용이 증가한 이유를 노후 휘발유 및 디젤 자동차 금지 정책(2025년 예정)과 주차 공간 및 도로 축소, SUV 주차 요금 3배 인상과 같은 혁신적인 정책, 승용차를 대체할 교통 수단(지하철, 자전거)에 대한 상당한 투자 덕분으로 본다. 파리시는 2026년까지 자전거 인프라에 약 2억 5,000만유로(3,715억 원) 를 투자할 계획"이라고 소개했다. 

 

이런 노력의 결과로 파리의 교통사고는 10년 전과 비교해 41%가 줄었고, 오존을 제외한 대부분 대기질은 개선됐다. 자동차가 줄어들면서 도로 소음도 줄어들었음은 물론이다. 파리시는 2030년부터 내연기관차를 금지하기 위해 차종별, 연료별 운행제한 기준을 적용하는 ZEZ(Zero Emission Zone) 로드맵을 제시하고 있다.

 

파리의 도심은 주택 가격이 높기 때문에, 도심 내 자동차를 통제하면 외곽에 거주하는 서민들이 불편해진다는 비판도 있었다. 이런 우려를 불식시키기 위해 파리시는 서민들이 많이 사는 지역에 참여예산제의 25%를 배분하고 사회적 주택을 제공하고 임대료 제한 조치를 시행하는 등 다른 사회적 정책과 연계를 시도했다.

 

이 일련의 정책에 대해 카를로스 모레노 교수는 “먼 훗날의 위협이라 생각했던 환경위기에 대한 해답을 제시하고, 질병과 죽음의 위협이라는 즉각적 위기(코로나)에 대한 해답을 제시"한 일이라고 평가했다. 파리시의 자전거 혁명은 진행 중이다. 자전거가 더 편리하고 빠르고 실용적인 수단이라는 생각의 변화는 도시 비전과 정책의 변화에서 촉발되기 시작했다.

 

◆암스테르담

2017년 기준으로 암스테르담 온실가스 배출량 중 18%가 교통에서 배출된다. 이미 암스테르담 통행의 70%가 대중교통 및 자전거를 사용하고 있지만 2030년까지 90년대비 60%를 줄이겠다는 기후 대응 목표를 달성하기 위해서 자전거를 중심으로 한 도시 전환 정책을 적극적으로 추진하고 있다.

 

녹색 전환 연구소에 따르면 암스테르담은 전 세계 인구의 55%가 도시에 거주하고, 도시에서 소비하는 제품에서 발생하는 탄소가 에너지 소비의 60% 이상을 차지한다는 사실에 주목했다.

 

암스테르담은 이같이 도시가 기후위기에 큰 책임이 있음을 인정하고 그 문제를 해결하는 데에도 역할을 하기로 한다. 이를 위해 2020년에 영국 경제학자 케이트 레이워스(Kate Raworth)가 주창한 도넛 경제학을 시정 비전에 녹여내기 시작했다. 성장 중심의 경제 모델이 아닌 ‘지구 한계 안에서 모든 시민을 위해 번영된 재생가능하며 포용적인 도시’가 되려는 비전을 채택한 것이다.

 

사회 활동가 출신 마리에케 반두르닉(Marieke van Doorninck) 지속가능성 담당 부시장은 "기후중립도시로의 전환과 사회적 측면의 지속가능한 도시 과제를 달성하려면 ‘시스템을 통째로 바꿔야 한다’는 생각으로 도넛 경제 모델을 채택했다"고 밝혔다. 

 

 

△도넛 모델 개념

도넛 경제 모델은 경제의 목표를 GDP 성장에서 벗어나자는 내용이다. 대신에 도넛 모양의 바깥선인 생태적 한계선을 넘지 않으면서 안쪽 선에 해당하는 사회적 기초도 충족시키고자 한다. 그러면 도넛 띠 안에서 안전하고 정의로운 세계를 구축할 수 있다는 것이다.

 

이 시각에서 도넛의 내부 경계는 인간의 행복을 위한 최소한의 기준을 제시하는 사회적 기반을 나타낸다. 여기에는 식량, 물, 의료, 교육, 주택 및 사회적 평등에 대한 접근과 같은 요소가 포함되며 어느 누구도 이러한 사회적 기반 아래에 있지 않도록 하는 것을 목표로 둔다. 

 

고이지선 연구원은 "도넛의 바깥쪽 경계는 지구의 경계로, 인류가 지구 생태계를 손상시키지 않기 위해 노력해야 하는 생태적 한계를 뜻한다. 이 경계에는 기후 변화, 생물 다양성 손실, 토지 이용, 담수 이용 및 대기 오염과 같은 요소가 포함되며 한계를 초과해 지구에 돌이킬 수 없는 피해가 생기는 것을 방지한다. 이 개념은 전 세계 70개 이상의 도시가 원칙을 수용하면서 전 세계적인 관심을 받고 있다"고 설명했다.

△도넛 모델 추진

순환적이고 기후 중립적인 목표를 추구하기 위해 암스테르담 시정부에서는 케이트 레이워스와 민간 단체 및 혁신 기업, 국제 네트워크와 긴밀하게 협력하면서 최초의 도넛 도시 모델을 개발했다. 가장 먼저 시작한 도시 초상화 작업(The Amsterdam City Donught- A Tool For Transformative Action)은 지역-사회, 지구-사회, 지역-생태, 지구-생태라는 렌즈로 암스테르담 도시의 삶과 영향을 들여다 본다.

 

 

이후 이 모델은 암스테르담 2020-2025 순환전략 계획Circular Roadmanp 2020-25) 수립시에도 상충되는 요구 사항을 조정하는 데에 역할을 한다. 생태와 복지, 삶의 질 개선에 초점을 맞추면서 지구의 자원이 유한하다는 점을 인식하고 보다 순환적인 경제로의 전환을 지향하기 시작했다.

 

초상화의 4가지 렌즈를 통해 암스테르담 도시지역의 경계선을 넘어선 지구적 차원과 사회 생태적적인 부분을 연결할 수 있다. 암스테르담은 이 계획을 통해 도시 경계 안팎에서 소비 및 생산 패턴이 미치는 광범위한 영향을 인식하게 된다. 암스테르담 외부에서 들어오는 자원들을 파악한 결과, 암스테르담 항구가 유럽에서 4번째로 큰 항구이며 네덜란드가 세계 최대의 코코아 콩 수입국이라는 점이 확인됐다. 

 

고이지선 연구원은 "코코아는 노동 착취적인 산업으로 알려져 있기 때문에 이를 어떻게 암스테르담 차원에서 정의로운 방식으로 해결할 수 있을지 논의하기 시작했다. 이 계획에 따르면 암스테르담은 2030년까지 1차 원자재에 대한 의존도를 50% 줄이고 2050년까지 완전한 순환을 달성하려고 한다"고 소개 했다.

이어 "도넛은 일정한 로드맵을 제시하는 모델은 아니다. 도넛 모델을 달성하는 경로는 지역과 도시마다 다를 수 있다. 부유한 도시나 국가에서는 도넛의 바깥쪽 원과 관련되어 지구 경계 내에 맞게 발자국을 낮추어야 하는 한편, 저소득 지역에서는 모든 사람을 도넛의 중심에서 내부 원으로 끌어들여서 먹거리, 교육과 같은 필수적인 요소를 동등하게 접근할 수 있도록 해야 한다. 그러나, 환경에 과도한 부담을 주지 않고 모든 사람의 좋은 삶의 질을 보장하려는 노력이 전제가 되어야 한다는 비전을 제시한다"고 풀이했다. 

 

암스테르담시가 처음 만든 도넛 도시의 자화상에서 이동성의 도시 목표는 ‘누구나 대중교통을 통해 안전하고 지속가능한 방법으로 도시에 접근’할 수 있도록 하는 것으로 설정했다. 2017년 기준으로 암스테르담 시민들은 매일 평균 66만5,000번 자전거로 이동했고 도시의 대중교통에 10점 만점 중 7.7점을 줬다. 자전거는 개인 교통이지만 승용차를 대체하기 때문에 평등한 교통 정책의 핵심이 된다.

 

암스테르담은 지난 30여년간 자전거 정책이 계속 영향력이 확대됐다. 때문에 도넛 모델을 통해 새로운 전기를 마련한 것은 아니다. 그러나 생태적 한계선 안에서 이동을 하기 위한 조건은 개인 승용차 사용을 줄이고 걷거나 자전거를 이용하거나 대중교통을 확산하는 일이기 때문에 더욱 활성화시켜야 할 정책 중 하나가 될 수밖에 없었다.

 

또 모두가 이동을 하고 녹지를 누리기 위해서는 승용차가 차지하는 도심 공간을 축소하는 수밖에 없다. 이미 자전거 보급이 어느 정도 확산된 상태에서 더 안전한 자전거와 보행 공간을 많이 만드는 것을 정책의 우선순위에 둔 것이다.

 

△2019년 수립한 기후 대응 계획

녹색 전환 연구소의 연구에 따르면, 암스테르담은 교통 분야의 핵심 정책을 더 많고 더 빠른 대중교통과 주차 공간의 축소를 통한 도시 내 공간 창출로 설정했다. 그 결과, 2022년 한 해만 1,376개 주차장을 없애거나 외곽으로 이전할 수 있었다. 2023년에는 ‘암스테르담, 공간을 만들다'라는 슬로건 아래, 공공 공간의 설계와 사용에 대한 새로운 접근법을 연구하기 시작했다. 도로 안전 및 자동차의 속도제한(30km/h), 보행자 및 자전거에 대해 통합적으로 접근한 것이다.

 

공공 공간은 모든 시민들이 머무르고, 만나고, 놀고 이동하는 기능을 위한 공간으로 설계하고 있다. 내연기관차의 진입을 제한하는 배출제한 구역을 암스테르담 전역으로 확대하면서 주요 지역에서 승용차 혼잡을 줄이고 공간을 재창출하려는 노력이 계속 됐다. 

 

녹색 전환 연구소는 "암스테르담은 세계에서 주차 요금이 가장 비싼 도시 중 하나로, 2시간 노상 주차 요금이 평균 1만3.031달러로 가장 비싼 도시다. 월간 노상 주차 요금은 평균 64만1.077달러, 일일 노상 주차 요금은 평균 47.22달러로 세계적으로 비싼 편이다. 1달러가 1,375원이라고 가정할 경우, 2시간 주차요금은 1만8,304원으로 영등포역 공영 주차장(노외주차장)의 '하루' 주차요금 1만8,700원(시설관리공단)과 비슷한 수준이다. 서울시내 공영 주차장 중 가장 비싼 곳은 광화문 지역에 있는 서울글로벌 센터로 하루 주차요금 5만400원"이라고 풀이 했다.  

 

암스테르담은 도넛 모델을 통해 지구의 한계를 명확히 인식한 도시다운 면모를 보인다. 전체 이동의 절반을 자전거와 보행이 차지하고 있기 때문에 대중교통과 자동차의 전기화로 탈탄소를 이룬다면 자연스럽게 전체 이동 수단의 탈탄소화가 가능한 구조다. 자전거 도로를 연장하는 수준을 넘어서 배출제한 구역 설정, 주차장 이전, 자동차 속도 제한 등의 규제와 전기차 인프라 구축, 자전거 주차 시설 확대 등의 인센티브 정책을 조화시킨면서 자연스럽게 이동 패턴의 변화를 꾀하고 있다.

 

 

◆서울시

2015년 정식 도입된 서울시 공공자전거 ‘따릉이'는 2022년 연간 이용건수가 4,095만 건을 돌파했다. 따릉이 이용자의 확대는 서울에서도 자전거가 확산될 수 있다는 가능성을 보여줬다. 그러나 여전히 서울의 자전거 수단분담률은 1.5%에 그친다. 공공 자전거 확대가 자전거 정책의 우선순위가 되면서 서울시의 자전거 예산 중 절반 가까이가 공공 자전거 운영 및 확대에 사용된다.

 

고이지선 연구원은 "그에 비해 이를 뒷받침할 수 있는 승용차 도로 다이어트, 분리된 자전거 전용도로 구축, 도보 턱을 낮추는 등 안전한 자전거 인프라 구축 정책은 뒷전으로 밀리고 있다. 그나마도 자전거 인프라는 서울 외곽 지역과 같이 도시철도로 접근이 불편한 지역이 아닌 서울시청주변과 도심 중심에 집중되고 있다"고 지적했다. 자전거가 더이상 레저용이 아니라 교통 수단으로 자리잡기 위해서는 대중교통과 연계하거나 대체할 수 있도록 정책 방향을 선회해야 한다는 여론이 높다.

 

△서울시 비전 2030

오세훈시장은 2021년 당선 직후 122명이 참여한 ‘서울비전2030위원회’를 통해 서울 비전 2030을 수립했다. ‘다시 뛰는 공정도시 서울’을 최상위 비전으로 삼고, 상생도시, 글로벌선도도시, 안심도시, 미래감성도시라는 4가지 비전을 제시했다. 오세훈 시장이 선거 과정이나 당선 이후 파리, 암스테르담의 15분 도시, 도넛 모델과 같은 비전을 제시하지는 않았다. 다만, 서울비전 2030에서도 공정, 투자, 혁신, 복지, 위기, 상생과 같은 주요 단어들을 통해 지속가능성과 포용도시로서의 모습을 부분적으로 지향하는 것을 확인할 수 있다.

 

한편 최상위 도시계획 문서인 ‘2040 서울도시기본계획’에 7대 목표 중 하나로 ‘보행일상권 조성’을 제시하고, 현재 관련 용역을 진행하고 있다. 보행일상권이란 도보로 N분 내에 일상생활 서비스 시설들을 누릴 수 있는 자족적인 서울형 근린생활권을 의미하는 것으로 파리의 15분 도시와 유사하다.

 

서울시는 30분 도시로 만들기 위해 일자리, 교통 , 생활편의 , 공공·의료 ,여가 , 돌봄·학습 6가지 항목을 가지고, 116개 지역생활권마다 항목별로 시민들에게 도시서비스를 얼마나 공급할 수 있는지를 평가하는 ‘매력공간지수’를 매길 예정이다.

 

△서울비전 2030 추진

그러나 서울 전역을 보행일상권을 만들겠다는 계획보다는 균형발전이라는 명목으로 철도역 중심의 개발 계획이 더 비중 있게 추진되고 있다는 것이 녹색 전환 연대의 분석이다. 민선 8기 이행공약 보고서를 보면, 홍제역, 불광역, 연신내역, 수색역, 신림역, 봉천역, 서울대역, 구로역, 수유역, 미아역, 청량리역, 신금호역, 서울역, 사당역, 광운대역 등 15개에 달하는 철도역 인근 개발 계획이 추진되고 있다.

 

문화면에서도 서울아레나 복합문화시설, 잠실 MICE 복합문화공간 돔구장 조성, 문화비축기지 재정비, 제2세종문화회관 조성, 문화예술복합타운 건립, 서남권 문화예술 랜드마크 조성 등 건설 위주의 정책들이 우선추진되는 것을 확인할 수 있다. 서울비전 2030이 ‘공정 사다리’, ‘주거복지’ 등을 표방하고 있지만, 실제로는 수상버스를 추진하면서 서울항 개발 등과 같은 관광개발 사업 위주로 진행되고 있어서 난개발이 될 뿐 아니라 시민의 안전과 직결되는 반지하 주거 문제 등에 대해서는 나몰라라한다고 우려의 목소리를 냈다. 

 

서울비전 2030에 포함된 20개 핵심과제 중 이동 관련된 정책은 스마트 입체교통도시 구축과 스마트 에코도시를 들 수 있다. 그러나 스마트입체교통도시는 자율주행차, 도심항공교통(UAM), 개인형교통수단(PM) 등 미래교통수단과 물류센터, 커뮤니티시설을 갖춘 ‘모빌리티 허브’를 2030년까지 32개소를 구축한다는 계획이다. 실제 시민의 삶의 질을 높인다고 보기는 어렵다. 산업적 측면에서만 바라보고 있기 때문이다.

 

또 한강 물길을 단계적으로 회복한다는 내용은 수상버스 도입을 염두한 계획인데 선착장까지 접근성, 전체 소요 시간을 고려하면 지하철에 비해 경쟁력이 낮을 것이라는 비판을 받고 있다고 지적했다.

 

스마트에코 도시는 미세먼지 문제에 대응하는 정책이지만 주로 미세먼지 농도 관리, 하천 녹화, 둘레길 및 숲길 조성 등에 관한 내용으로 승용차를 줄이고 도시를 재구조화하는 방향으로는 연계되지 않는다.

 

 

△서울시 자전거 정책

서울시 여러 계획에 자전거 정책은 공공 자전거 운영 규모 확대 외에도 도로 인프라 구축 계획도 포함됐다. 그러나 승용차를 위한 도로 및 주차 공간을 줄이고 보행자와 자전거 시설을 늘리는 방향으로는 확장되지 않는다.  공간이 충분하지 않은 상태에서 자전거 도로를 넣은 경우는 보행자와 갈등을 낳을 수 있다. 대부분 자전거 구간은 단절돼 있어서 통학, 통근, 쇼핑 등 생활 속 이동 수단으로 역할하기에는 한참 부족하다.

 

민선 8기 공약 이행보고서에 자전거는 ‘공공자전거 시즌 2’가 언급되어 있다. 따릉이의 운영 규모를 더 확대하고 기업 대상으로 이용권을 대량으로 판매하는 계획이다. 안전사고 예방을 위해 도로 정비를 할 계획이지만 이는 안전한 자전거 도로의 추가 신설은 아니고 표지판, 안전 시설 등을 확충하고 노후한 도로를 개선하는 정도에 그치고 있어 아쉬움이 남는다.

 

2024년 4월 발표한 제1차 서울특별시 탄소중립, 녹색성장 기본계획(이하 제1차 서울시 탄소중립 기본계획)에는 자전거 전용도로 구축과 공공자전거 운영, 사람 중심의 도로 공간으로 재편 계획이 포함돼 있다.

 

그러나 고이지선 연구원은 "자전거 이용 활성화 계획에서는 2026년까지 194.2km를 확충하겠다고 했지만 제1차 서울시 탄소중립 기본계획에서는 156.34km 만 반영하고 있다. 또 여기에는 녹색교통구역 확대, 버스전용차선 확대 등 교통수요관리 계획은 포함됐지만, 파리, 암스테르담에서 주요하게 추진되는 승용차 주차장을 없애는 정책 등은 도입되지 않았다. 실효성이 떨어질 수 있다"고 지적했다.

 

서울시의 자전거 도로 연장이 왜 확대되기 어려운지를 살펴보려면 자전거 도로가 어떻게 구분, 관리되는지 살펴봐야 한다고 녹색 전환 연대는 파악했다. 도로는 기능적으로는 간선도로, 보조간선도로, 생활도로(지구도로)로 구분되지만 관할청에 따라 국도, 시도(市), 구도((區)로 나누기도 한다. 자전거 도로를 신설, 관리, 폐지하는 것은 관할청이 어디인지에 따르고 있다.

 

서울 내에 있는 도로 중 모든 도로의 연장을 합치면 구도는 3,847km, 시도는 1,246km 로 도로 연장도 구도가 더 길어서 촘촘하게 도시에 퍼져 있는 것을 알 수 있다.

 

생활권 자전거도로는 주로 주거지-지하철역-지역상권을 연결하는 도로로, 도보통행자와도 마찰이 가장 많은 곳이다. 특히 중거리 통행을 하는 것은 보조 간선 도로에 해당하고, 등하교 및 장보기 이용이 가능한 생활권 자전거 도로는 단거리 통행에 특화되어 있다. 현재 서울시 계획은 서울시 관할 도로에 대한 보조 간선도로까지의 계획만 수립됐다.

 

고이지선 연구원은 "이마저도 새로 개발되는 지역 계획에 추가하도록 협의하겠다는 것이니 기존 도로에 자전거 도로가 생기는 일은 쉽게 기대하기 어렵다"고 분석했다.

 

수단분담률을 높이기 위해서는 시민들의 이동 패턴을 반영해 통학, 통근, 쇼핑 등 편리한 노선이 만들어져야 한다. 이런 도로들은 주로 생활권 자전거도로로 시도 일부 구간과 주로 구도에 해당한다. 자치구가 관리하는 대부분의 도로들이 폭이 좁은 경우가 많아서 보행자와 자전거 이용자간 갈등이 생기기 때문에 도로를 축소하는 방향으로 교통 정책이 조정되지 않고는 자전거 도로 인프라 확충은 쉽지 않다. 간단한 듯 보이면서도 어려운 문제다. 

 

자치구가 추진하는 정책 대부분은 표지판, 공기주입기, 보관대 등의 시설 확충과 도로 정비가 대부분으로 자치구가 관리하는 도로라고 할지라도 턱낮춤 공사 외에 신설 공사를 하기에는 재정이 부족한 경우가 많은 것이 현실이다. 

 

녹색전환연구소가 조사한 결과, 2024년 기준으로 서울시 25개 자치구 중 법적으로 세우도록 한 자전거 이용 활성화 계획(매년 또는 5년단위)을 용산구는 2009년, 마포구는 2004년 이후로 자치구의 자전거 활성화 계획을 수립하지 않았다. 강서구도 자전거 활성화 계획이 없다. 자전거 이용 활성화 계획이 없는 경우도 자치구의 주요 업무 계획에 자전거 관련 추진 계획이 포함되지만 꼭 필요한 기존 도로 정비 사업에 그치고 있기 때문에 인프라 확충은 사실상 멈춰 있는 것이나 마찬가지다. 

 

이 계획에 신설 구간 계획을 포함시킨 곳은 7곳이지만 실제 계획을 위해 2024년 자치구 예산을 반영시킨 곳은 단 한 곳도 없다. 서울시 재정정지원만을 기다리는 실정이다. 재정이 부족한 자치구 입장에서는 여전히 승용차 중심의 교통, 도시 계획을 앞장서서 포기하고 다른 시도를 하는 것이 쉽지 않다.

 

자전거는 ‘라스트마일(LAST MILE)’ 수단으로 즉, 집(주거지)에서 대중교통 정거장, 인근 상가를 연결하는 생활형 이동수단이다. 간선 및 보조간선도로를 생활권 도로로 연결시키려고 하지만 사실상 생활권 도로에는 자전거 도로가 마련된 경우는 거의 없다. 그러다보니 따릉이 대여소는 있지만 자전거 도로가 없는 곳이 태반인 것이 서울의 현실이다. 

 

 

이처럼 파리, 암스테르담, 서울을 비교해 보면 한숨이 먼저 나온다.

 

고이지선 연구원은 "파리와 암스테르담을 중심으로 보면 두 도시가 추진하는 정책에 스며든 지향과 개념은 다르지만 공통점을 갖고 있다. 15분 도시와 도넛 모델은 모두 도시를 관리하는 관점에서 시민들의 삶의 질에 관심을 갖는다. 15분 도시는 용도별 지역으로 불평등이 나타나는 데 주목하고 이를 개선하고자 한다. 또 상업과 주거 지역으로 구분된 현대 도시계획의 개념이 여성을 주로 교외에 머무르게 하면서 성별 불평등과 성별 분업을 강화한다고 비판한다. 도넛 모델 역시 성장 위주의 경제 모델에 비판적인 시각을 갖고 있기 때문에 성장, 효율보다는 평등에 대한 지향을 더 앞세운다"고 설명했다.

 

이어 "두 개념 모두 다차원성을 추구하는 공통점도 있다. 도넛 모델도 인간의 필요와 환경의 한계를 동시에 고려하고 있고, 15분 도시도 사회, 환경, 경제 차원에서 지속가능한 도시를 지향한다"고 파악했다.

 

기후위기가 심화되면서 더이상 기후에너지 정책이 환경정책으로만 머물러서는 안 되는 시기가 됐다. 그래서 두 개념이 주목을 받게 되는 것이다. 두 도시 모두 이 개념에 근거한 교통 정책의 전환이 위기를 극복할 수 있는 핵심 열쇠라고 여기고, 그 중심에 자전거 정책과 도시 구조화 정책을 우선시한다.

 

서울시가 지향하는 바는 다소 모호하다. N분 도시가 언급되지만 아직 계획 단계고 다른 주요 정책에 뒤로 우선 순위가 밀리는 것이 일상이다. 기후위기, 인구감소, 사회 불평등과 같은 시대의 변화에 잘 적응하고 대응하는 도시가 되기 위한 비전이 일관되게 수립돼야 한다는 것이 녹색 전환 연구소의 판단이다. 특히 사회, 경제, 환경적 측면에서 통합된 비전을 가지고 적극적으로 정책을 추진할 때 정책의 효과가 극대화될 수 있다.

 

해외에서는 승용차가 지배하던 구조를 바꾸면 더 많은 보행자와 자전거 이용자가 혜택을 입게 된다는 정책이 추진되고 있다. 서울시에서도 과감한 도로 다이어트 없이는 자전거 인프라 확충이 불가능하다. 특히 파리, 암스테르담은 도심 내 자동차 주행을 줄이기 위해서 주차장을 아예 없애거나 교외로 옮기고 있다. 그렇게 만들어진 공간을 환경 공간으로 전환해서 공간의 여유가 생겨야 자전거 도로나 보행자를 위한 부분이 생길 수 있다. 도심에서는 자동차를 타기 불편하게 만들기 위한 정책들이다.

 

파리시도 이전에도 자전거 정책을 펼치기는 했지만 2020년까지만 해도 자전거 이용률에 큰 변화가 없었다. 그러다 최근 과감한 대중교통 및 자전거 인프라에 투자하고 차없는 거리를 만드는 방향이 동시에 추진되면서 자전거 이용률이 늘어나고 있다.

 

반면, 서울시는 주차장을 줄이는 게 아니라 담장허물기, 학교 운동장 사용 등을 통해 주차 공간을 더 많이 발굴하는 방향으로 흘러가고 있다. 이미 자동차 대수와 주차장 면수를 비교하면 100%가 넘었다. 서울시 자동차 등록대수는 2023년 처음으로 감소했지만 개인 승용차 등록은 줄어들지 않았다. 개인이 승용차를 소유하고 이용하는 게 편한 환경을 조성하는 데에는 한계가 있을 수밖에 없다.

 

계획과 동시에 중요한 것은 실제 예산을 반영하는 일이다. 서울시 2024년 예산안 중 주차장 관련 예산안이 1,029억 원인데 반해 자전거는 고작 504억 원에 그치고 있다(공공자전거 운영 포함). 특히 장기적인 투자 계획이 없어서 자전거 예산의 확대를 기대하기는 어려운 실정이다.

 

녹색 전환 연구소는 "현재 서울시의 자전거 수단분담률을 봤을 때 파리시의 대대적인 인프라 투자 계획을 눈여겨 봐야 한다. 암스테르담은 이미 어느 정도 인프라가 갖춰져 있고, 자전거 이용률이 높다. 지금은 자전거 이용 확대를 위해 도로 인프라 구축보다는 다른 규제 방식의 정책을 추진하고 있기 때문이다. 파리시의 대대적인 대중교통과 자전거 투자 계획이 발표되고, 실제 일관된 정책이 추진되면서 이용률이 확대된 점에 주목해야 할 것"이라고 목소리를 높였다.