<M 이코노미 최종윤 기자> 대학구조개혁은 인구동태 측면에서 불가피한 측면이 있다. 대학입학 정원은 20년 전과 비교해 16만 명 늘어났지만 학령인구는 계속 감소한다. 많은 사립대학이 대부분 재정을 등록금에 의존하는 경우가 많은 현실에 학령인구 감소는 치명적이다. 이에 대학구조개혁이 필요하다는 사실에는 공감하고 있지만, 내부로는 학생·교수·교직원, 외부로는 지역사회·경제 등 다양한 이해관계로 해결은 쉽지만은 않다. 교육부는 대학구조개혁평가를 통해 정원감축·통폐합 등 대학구조개혁에 강한 드라이브를 걸고 있지만 사실상 강제력이 없는 ‘권고’에 불과해 관련 법령도 필요한 상황이다.
19대 국회에서 김희정 법안과 안홍준 법안으로 발의됐다가 회기 만료로 자동 폐기됐던 ‘대학구조개혁법안’이 김선동 새누리당(도봉을)의원에 의해 20대 국회에 재차 발의되면서 ‘대학구조개혁 논의’가 다시 고개를 들고 있다. 2014년 1월 정부는 모든 대학을 평가하고 평가결과에 따라 정원감축 등을 추진하는 내용의 ‘대학 구조개혁 추진계획’을 발표했다. 정부가 중점추진하고 있는 ‘4대 개혁(노동·금융·공공·교육)’ 중 교육부문의 핵심정책이다.
교육부는 당시 창조경제 구현을 위해서는 인재 양성이 핵심이며, 이를 위해서는 교육의 질 제고를 통한 대학 경쟁력 강화가 무엇보다 중요함에도 불구하고, 그간 대학평가는 취업률·충원률 등 정량지표 위주의 상대평가로 인해 대학교육의 질 관리 측면에서는 미흡했다는 지적이 제기돼 왔다고 설명했다. 아울러, 학령인구의 감소로 앞으로 10년 동안 대학 입학자원이 급격히 줄어들어 2023학년도에는 현재의 입학정원보다 16만명이 부족할 것으로 전망했다.
근거 법령 無, 반쪽짜리 구조개혁
이후 2014년 12월 ‘2015 대학구조개혁평가 기본계획’을 확정하고, 대학구조조정에 강한 드라이브를 걸었다. 대학구조개혁평가는 모든 대학을 A~E 등급으로 5단계로 평가해 이에 맞는 조치를 행한다. 각 대학을 교육여건·학사관리·교육과정·교육성과·특성화 등 지표를 토대로 교육 기관으로서 갖추어야 할 요소들을 종합적으로 평가하는 것이다. 평가결과를 통해 등급별 차등적 재정지원 제한 조치와 정원감축 등 조치를 취하게 된다. 하지만 관련 법안이 국회를 통과하지 못하면서 반쪽짜리 구조조정이 진행됐다. 교육부의 요구사항은 강제력이 없는 권고에 불과해 이를 압박할 방안이 없었다.
결국 법률의 근거없이 구조개혁 작업이 진행되면서 각종 부작용이 발생했다. 우수대학의 정원은 감축되는데, 오히려 낮은 등급을 받은 대학은 정원이 줄지 않거나, D등급 대학에 재정지원 사업도 계속 진행됐고 결국 대학구조개혁의 진행도 느려졌다. 이에 정부는 대학구조개혁을 위해 ‘관련 법령 통과’를 시급한 현안으로 뽑고 있다. 20대 국회가 시작하자마자, 연속토론회 등을 열면서 분위기 조성을 하고있다. 교육부 서유미 대학정책관은 “앞으로 대교협, 전문대교협 등 총장 협의체와 협력을 토대로 각계의 의견을 모아 대학구조개혁법이 20대 국회에서 제정될 수 있도록 최선을 다할 것”이라고 밝혔다.
대학구조개혁법안을 둘러싼 논란들
20대 국회에 대학구조개혁법안이 발의되자마자, 학교 구성원과 교육·시민단체들의 반대 목소리가 터져 나왔다. 발의된 법안은 교육부장관 소속으로 대학구조개혁위원회와 대학평가위원회를 두어 대학 구조개혁을 담당케 하고, 자체 정원 조정, 기능전환 대학에 행·재정적 지원 근거 마련했다. 또 대학평가 후 연속해 2회 이상 최하위 등급 대학에 대한 폐쇄, 기능개편 명령을 할 수 있게 했다. 앞서 19대 때 논란이 된 학교법인 해산에 따른 ‘잔여재산’ 귀속문제에 대해 제한과 심의도 강화했다. 학교법인이 자체계획에 따라 해산하려는 경우, 잔여재산은 공익법인·사회복지법인 등에 귀속하게 했고, 다만 설립자 등에 대해서는 설립기본금을 넘지않는 선에서 귀속될 수 있게 했다.
이 외에도 대학구조개혁 과정에서 면직된 교직원에 대한 우선채용 규정을 두고, 교직원 감축이 필요한 경우 조기퇴직에 대한 보상금 지급 등의 내용을 담고 있다. 대학 통·폐합 등에 따른 학생 보호를 위해 편입학 등의 지원 대책을 국가가 마련해야 한다는 조항도 포함했다. 하지만 여전히 대학구조개혁법안에 반대의 목소리는 크다. 해산시 ‘잔여재산’ 귀속문제는 여전히 문제가 되고 있고, 지나친 대학의 자율성 침해, 사회적 합의 미비 등을 이유로 들고 있다. 김선동 의원을 만나 법안과 대학구조개혁을 둘러싼 논란에 대해 들어봤다. 다음은 김선동 의원과의 일문일답이다.
Q1. 20대 국회 정무위 소속으로 ‘대학구조개혁 관련 법안’을 내신 것이 이례적으로 느껴집니다. 법안을 발의하시게 된 배경과 주요내용을 소개해 주십시오.
2010년 18대 국회의원 시절 ‘대학구조개혁법’을 최초로 제안하여 발의를 하였는데, 법률안 제정 당시 엄청난 노력을 하여 애착을 많이 가지고 있었던 법안이었습니다. 6년이 지난 지금까지 법률안이 제정되지 못하고 있어 안타까웠는데, 20대 국회의원이되고 나서 꼭 통과시켜야 하겠다는 사명감과 사안의 시급성을 고려해 제20대 국회 원구성이 되기 이전에 제1호 법안으로 ‘대학구조개혁 촉진 및 지원법’을 발의하게 됐습니다.
대학구조개혁 문제는 오래된 이슈로 약 12년 전인 2004년 참여정부 시절에 대학구조개혁 시안이 마련된 바 있고, 2009년 교육과학기술부에서 ‘대학구조조정 추진 방안’ 마스터 플랜이 작성됐습니다. 그러나 19대 국회에서도 두 차례 법률안이 발의 되었지만 국회에서 통과되지 못했습니다. 우리나라는 학령인구가 계속 감소되어서 전체 교육 생태계가 상당히 위협을 받고 있는 실정입니다. 2018학년도부터 대학 입학정원보다 고교 졸업생 숫자가 적은 현상이 나타나는 것을 시작으로, 2023학년도에는 16만명의 입학 학생이 부족할 것으로 예측되고 있습니다. 약 100개 대학교에서 신입생 미충원 사태가 발생할 것으로 예상되고 있는 것이죠. 합계 출산율은 1984년 1명대로 진입한 이래 지속적으로 낮아지는 추세로 학령인구 감소 문제는 심각해지고 있으며, 대학 경쟁력 부족 등으로 대학들이 신입생 충원에 어려움을 겪고 있습니다. 이대로 방치하다 가는 선량한 학생들이 피해를 보게 되고, 국가 경쟁력 제고에도 전혀 도움이 되지 않습니다. 대학 구조 개혁을 하지 않으면 우리 교육 전체의 생태계가 붕괴될 수 있고, 지역 사회 또한 황폐화 될 수도 있습니다. 대학구조개혁법은 단순히 대학을 없애자는 것이 아니라 지역과 대학이 서로 상생, 공존할 수 있는 새로운 계기가 됩니다. 이에 교육부와 각계 전문가의 의견을 수렴해 법률안을 발의한 겁니다.
Q2. 그동안 대학들이 구조조정의 필요성을 인정하면서도 자율적으로 구조조정이 이뤄지지 않는 원인이 어디에 있다고 생각하십니까?
우리나라 대학들은 등록금 의존율이 높고 정부의 재정지원에 연명하고 있는 구조적인 문제 때문이라고 생각합니다. 사립대학 재정 중 등록금 의존율은 평균 67%에 달하고 있고, 80%에 육박하는 대학도 다수 있는 것으로 알고 있고 있습니다. 신입생 충원이 되지 않는다면 이러한 대학들은 재정 위기를 겪을 수밖에 없습니다. 대학 재정 지원에 목마른 대학에서는 장기적인 비전과 특성화에는 소홀히 한 측면이 있습니다. 대학 자율성을 기반으로 구조조정이 이루어지는 것이 정상적이겠지만, 등록금에 의존하고 있는 대학에게 입학정원 자율 감축을 기대하는 것은 ‘감나무 밑에서 감 떨어지기’를 기다리는 것과 마찬가지라고 생각합니다.
Q3. 대학 통폐합·합병·해산에 따른 ‘잔여재산’ 귀속문제가 번번히 발목을 잡고 있는 것으로 알고 있습니다. 이번 법안에서 이 부분을 어떻게 고려하셨는지요?
국회 심의과정에서 ‘잔여재산’ 귀속 문제에 대해 논쟁이 많았던 것은 사실입니다. 대학 구조개혁의 가장 본질적인 부분은 어떤 지표로 어떻게 평가를 시행할 것인가로, 평가를 통해 부족한 부분은 정리하고, 강점은 극대화시켜 우리 대학의 경쟁력을 높이자는 취지입니다. 핵심 목표는 놓아두고 잔여재산 귀속처리 문제로 법률 통과가 불가하다는 입장은 전형적인 소탐대실로 보여집니다. 이번에 발의한 ‘대학구조개혁 촉진 및 지원법’에서 중점 보완된 사항은 잔여재산 귀속에 대한 대학구조개혁위원회에서 엄격한 심의를 하고, 전담 소위원회를 구성·운영해 재산 귀속 문제에 대해 투명하고 공정하게 처리할 수 있도록 관련 규정을 명문화한 것입니다. 특히, 전담 소위원회에서는 ①재단의 부정·비리에 따른 손해 등 현황, ②이해관계인, 전문가, 지역 주민등 의견 청취 및 반영, ③잔여재산 처분 계획의 적합성, 이행가능성 등을 종합적으로 고려하도록 규정하고 있습니다.
Q4. 대학이 스스로 자생력을 갖추기 위해 어떤 노력을 해야 한다고 보십니까?
대학 등록금 의존율이 67%인 상황에서 우선적으로 필요한 것은 대학 재정의 다변화를 통해 재정자립도를 높여야 합니다. 산학협력 활성화를 통해 대학 연구결과물을 사업화시켜 수익을 창출하면서 등록금 의존의 대학재정 구조를 바꿔 나가는 노력이 필요합니다. 일례로, 2008년 한양대와 서울대 두 곳에서 시작된 ‘산학협력 기술지주회사’는 대학이 보유하고 있는 기술과 연구 성과, 지적 재산권을 사업화해 수익을 창출하는 회사로, 올해까지 40개 대학에서 설립됐고, 자회사도 290여개로 성장했습니다. 서울대학교 기술지주회사의 자회사인 ㈜
밥스누(BOBSNU)는 지난 2015년 1월 ‘약콩두유’를 출시해 단일품목만으로 500만개 이상을 판매했고, 올해는 2,000만개 판매를 목표로 하고 있다고 합니다. 이렇듯 대학들이 기초연구 특성화, 교육분야 특성화, 지역사회 연계 등 선택과 집중을 통해 개별 대학이 잘할 수 있는 분야를 중점 육성해 나가야 한다고 봅니다. 고등교육 경쟁력 강화를 위해 GDP 대비 고등교육투자 비율도 상승시켜 나가야 하는 것도 중요하고요. 현재 OECD 평균 고등교육에 대한 투자비율이 GDP대비 1.1%이나 우리나라는 0.6% 수준으로 장기적으로는 OECD 평균 수준이 되어야 합니다.
Q5. 일각에서는 이번에 발의된 법안이 대부분 대통령령으로 위임하거나 명확하지 않다는 지적이 있습니다. 이에 정부의 대학통제를 우려하는 시선도 있는 것이 사실입니다. 어떻게 보십니까?
새로운 정책이나 제도가 시행될 때 찬성과 반대 입장이 있는 것은 당연한 일이고, 그런 시선들이 있을때 우리 사회가 더 건전하고 건강하게 발전 할 수 있다고 봅니다. 한 잣대를 기준으로 천편일률적 평가가 아니라 대학 특성과 지역의 제반사항을 고려해 종합적인 평가를 해야 합니다. 모든 사항과 평가기준을 법률에 담을 수 없는 현실적인 문제도 고려해서 법안 직접 규정해야 하는 것은 법률 사항으로, 변화하는 환경 등에 적극적으로 대처할 수 있는 부분은 시행령에 위임한 것입니다. 법안의 핵심골자는 대학평가를 통해 경쟁력 있는 부분에 대해서는 행·재정적 지원을 하고, 매우 부실한 대학은 정리를 하겠다는 것입니다. 자율적인 구조개혁이 되지 않고 있기 때문에 특별법을 마련해 정부에서 일정부분 개입은 불가피하다고 생각합니다. ‘학생 미충원 심화 → 대학 재정 위기 → 교육의 질적 저하 → 비자발적 폐교 → 학생·교직원 피해 → 지역사회 황폐화’라는 악순환을 막기 위한 조치임을 밝혀 둡니다.
Q6. 추가적으로 하고 싶으신 말씀이 있으시다면 한마디 해주십시오.
학령인구 감소가 심각한 문제라면 대학보다 초·중·고등학교가 먼저 초토화 됐을 것이라고 주장하는분들도 계시는 것으로 알고 있습니다. 하지만 초·중·고등학교는 대부분이 국공립으로 운영되고 있어, 사립대학들이 대부분을 차지하는 대학 문제와는 근본적으로 다른 것입니다. 농어촌의 소규모 학교의 경우, 학생이 부족해 폐교를 하는 과정에서 지역 사회에서 갈등이 있었던 것은 사실입니다만, 소규모 학교를 통폐합할 때 일률적으로 학생 수만 고려하지 않고, 지리적 특수성 등을 감안해 추진하고 있습니다. 폐교된 학교는 복지시설, 문화 시설 등으로 활용하여 지역사회에 활기를 부여하고 있는 곳도 있고요. 대학 폐쇄를 반대할 것이 아니라 우리 지역 사회를 위해 폐쇄된 대학을 어떻게 활용할 것인지를 고민해야 할 시점으로, 대학과 지역, 중앙정부가 머리를 맞대고 지혜를 짜내야 한다고 봅니다
MeCONOMY Magazine August 2016
