우리 사회제도 가운데 오랜 기간 동안 큰 변화 없이 근간을 유지하고 있는 것은 아마도 공교육제도 뿐인 것 같다. 서양에서 공교육체제가 먼저 완성되고 뒤이어 의무교육제도가 공식화된 때가 19세기 후반이므로 지금까지 100여년 이상 공교육제도의 조직원리인 모든 국민에게 균등한 교육을 제공한다는 큰 틀에는 변함이 없다. 물론 공교육체제의 완성과 의무교육 도입 당시에도 미국을 중심으로 부모의 자녀에 대한 교육을 국가가 전속적으로 관리하는데 대하여 비판이 없지는 않았다. 그래도 공교육제도는 근대 사회제도에서 가장 성공적인 제도라고 평가할 수 있다. 예외적 현상이기는 하지만 대안적인 교육(미국에서는 200만명 정도가 홈스쿨링을 선택하고 있다고 한다)이 급속하게 증가하고는 있지만 말이다.
그런데 1980년대 이후 세계가 급속하게 글로벌사회로 전환되면서 기존의 공교육제도를 시대의 변화와 새로운 환경에 맞게 재해석하려는 움직임이 활발하게 진행되고 있다. 그렇다고 하더라도 그간 교육의 기회균등을 강력하게 지지해 온 평등주의적 이념이 유효성을 상실하거나 약체화된 것은 아니지만, 개인의 능력과 자질에 따른 다양성과 경쟁을 중시하는 능력주의적 관점이 사회일반에서 많은 지지를 얻어가고 있는 것도 부인할 수 없다.
물론 일부에서 주장하는 것처럼 ‘평등주의와 능력주의 교육이념의 조화’라는 아주 이상적인 견해도 있지만 두 개의 서로 다른 목표를 가진 이념이 임계점에 놓여있는 것은 사실이다. 앞으로 근대 공교육의 조직원리인 평등주의적 관점이 공교육제도에서 정통성이 계속 유지할 것인지, 그렇지 않으면 현재의 상황이 새로운 이데올로기로의 변곡점이 될 것인지는 교육개혁을 주도하는 정치권이나 교육개혁에 이론적 틀을 제공하는 교육계, 그리고 정치권과 교육계의 중간 위치에서 교육개혁의 실천방법을 구체적으로 설계하는 교육 관료 등 교육에 관계되는 모두의 현명하고 신중한 판단이 필요한 때이다.
이처럼 1980년대 후반부터 공교육제도를 설계하는데 있어 새로운 이념적 가치를 긍정하고 역할을 재해석하려는 시각이 점점 지지를 얻고 있다. 특히 뉴밀레니엄 시대를 대비하면서 각국의 교육개혁은 종전과는 많이 다른 면을 보여주고 있다. 뭐라고 딱 하나를 잡아 얘기하는 것은 어려운 일이지만 왜 이러한 변화가 일어나는가에 대하여 필자의 인식은 다음과 같다.
(1) 글로벌 사회로의 진입
종전의 학교교육은 ‘개인의 완성과 사회와 국가의 유지발전에 유용한 인간의 육성’을 목표로 하였다. 그러나 글로벌 시대에는 ‘국민으로서 지녀야 할 바른 정체성’과 ‘글로벌 사회에서 경쟁력이 있는 능력’이라는 보다 확장된 교육목표의 설정이 요구된다.
(2) 교육의 양적성장의 달성
교육의 양적 성장이 달성되어 양적성장기에 중시되었던 교육행정의 중앙집권화와 교육내용의 균등, 균질 보장이라는 교육정책 방향에 대한 유효성은 감소하고 있는 반면, 개개인의 차이와 능력을 중시하는 교육이 요구되고 있다.
(3) 교육수요자의 권리 중시
교육행정의 중앙집권화 등 국가중심, 관료주의 교육체제에서 소홀히 취급되었던 교육수요자의 권리가 교육제도의 주요개념으로 등장하고 있다.
(4) 교육기관에 대한 책무성 요구
종전에는 교육의 결과가 개인에게만 귀속되었을 뿐 학교 등 교육기관은 책무성이 부여되지 않았다. 그러나 최근에는 교육의 질적 수준 향상을 기하기 위한 방편으로 교육기관의 책무성이 강하게 요구되고 있다.
각국의 교육개혁 특징
이하에서는 이와 같은 교육에 대한 현상인식을 바탕으로 각국에서 실시한 교육개혁의 특징을 중심으로 살펴보고자 한다. 첫째, 교육운영체제의 문제점으로 국가중심, 관료중심의 독점적 교육운영에는 일정한 한계가 있다는 점이다. 최근 각국의 교육개혁 사례에서도 알 수 있듯이 교육운영체제에서 국가의 역할은 상당 수준 감소하고 있는데 각국에서 공통적으로 도입하고 있는 제도는 학교선택의 확대이다.
영국의 경우 교육개혁 방향성은 능력주의에서 평등주의로, 평등주의에서 학부모주의로 변화하였다. 먼저 1944년의 교육법에서는 선별적 교육시스템(selective education)을 도입하였다. 선별적 교육시스템이란 11세에 시험을 치러 그 결과에 따라 학생들을 세 종류의 학교에 배치한 제도인데, 너무 어린 나이에 시험을 치러 그 결과가 장래에 이어지는 문제 등 조기선발의 폐혜와 기회균등의 관점에서도 비판이 많아 1960년대부터 점차적으로 폐지하고 종합 중등학교(comprehensive schools) 제도로 바꾸었다(잉글랜드의 일부 지방과 북아일랜드에는 아직도 이 제도가 남아 있다고 한다).
그리고 1988년의 교육개혁법에서 학부모의 선택권을 폭넓게 인정하는 학교선택제가 도입되었다. 학교선택제 도입 이후인 1991년에는 부모 헌장(the Parents Charter)을 제정하는 등 학부모의 교육에 대한 권리를 중시하는 교육개혁을 단행하여 현재에 이르고 있다. 1988년의 교육개혁법에서 도입된 교육선택권을 브라운(Phillip Brown)은 학부모주의(perentocracy)로서 개념 짓고 이러한 변화를 제3의 물결(Third Wave)이라고 칭하였다.
미국은 1970년대에 인종 통합적 관점에서 학교선택제도를 도입한 이후(magnet schools) 1990년대 이후부터는 차터 스쿨(charter schools)과 교육 바우처(education vouchers) 도입, 2002년에는 낙오학생방지법(No Child Left Behind Act, NCLB)을 제정하는 등 다양한 방법으로 학부모의 자녀에 대한 학교선택을 보장하고 있다. 미국의 학교선택제가 영국과 다른 점은 영국의 경우 통학구역에 관계없이 전국의 학교를 선택할 수 있는데 비하여 미국은 원칙적으로 통학구역 내의 학교를 선택할 수 있다는 점이다.
일본의 경우도 2003년 학교교육법 시행규칙을 개정하여 의무교육학교인 공립 초중학교의 학교선택제가 도입되었다. 일본의 사립초중고교와 공립고교는 제도 초기부터 선택제였으므로 특별한 논란은 없는 것 같다. 그런데 일본에서도 국가의 교육관리가 강하다는 비판이 없지는 않지만 우리나라와는 다르게 제도는 정치주도에 의하여 도입되더라도 제도를 선택할 수 있는 재량권은 지방자치단체에 부여되어 있다는 점이다. 분권적 교육행정구조이므로 지방의 특색을 잘 반영할 수 있고(지방의 특성에 맞는 교육행정 설계) 또한 주민들의 의견을 충분히 고려하여 합리적인 결정(지방의 교육거버넌스 구축)을 할 수 있다는 장점도 있다. 현재 지방자치단체의 15% 정도가 학교선택제를 도입하고 있다는 사실에서도 분권적 교육행정구조의 장점을 엿볼 수 있다.
우리나라의 사례
우리나라도 1995년의 ‘5.31 교육개혁’과 2008년의 ‘고교다양화 정책’의 영향으로 선택제 고교가 많아진 것은 사실이다. 그러나 우리나라의 사례는 위에서 소개한 다른 나라들과 평면적으로 비교하기 어려운 점이 있다. 예를 들면 고교다양화 정책으로 선택제고교가 상당수 늘어났지만 대부분 사립학교이다. 비교교육학적 관점에서 볼 때 사립학교의 학생선택권은 사립학교의 자주성 측면에서 가장 중요한 권리이다. 그런데 1974년 고교평준화 정책의 실시로 전면 금지된 사립학교의 학생선택권이 고교다양화 정책으로 해제되었으므로 권리의 원상회복이라고 하여야 맞는 건 아닐지. 우리나라의 교육계에서 자율형사립고교 정책을 대표적인 신자유주의 교육정책으로 비판하고 있기는 하지만 말이다. 둘째, 교육기관의 책무성(accountability)을 강화하는 방향으로 교육개혁이 추진되고 있다는 점이다.
영국은 리그 테이블(league tables)공표
영국의 경우 지방교육당국에서는 매년 학교의 성취도를 나타낸 리그 테이블(league tables)을 공표하고 있다(이러한 특징은 잉글랜드에 한정되며, 잉글랜드를 제외하고 영국을 구성하는 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드는 따로 리그 테이블을 공표하지 않고 있다. 그러나 학부모가 각 학교의 성취도 결과를 알고자 하는 경우 지방 교육당국에서는 제공하고 있다고 한다). 리그 테이블은 각 학교의 성적 순위이므로 학부모는 자녀의 학교를 선택할 때 제일 먼저 참고하는 자료 중의 하나이다. 성적이 좋은 학교는 학생이 몰리고 성적이 나쁜 학교는 학생을 모집하기 힘들다. 예산은 학생 수에 따라 배분되므로 학생을 모집하지 못한 학교는 작은 예산으로 학교를 운영하여야 한다. 좋은 교사를 구하기도 어렵고 학생들의 교양에 꼭 필요한 과목을 개설하기도 어렵다. 결국 학교는 경쟁력을 확보하기 위하여 노력하는 수 밖에 없다.
미국은 학교의 책무성 확보
미국의 경우에는 약간 다른 방법으로 학교의 책무성을 확보하고 있다. 앞서 소개한 NCLB법에서는 2년 연속 연간 도달목표(Adequate Yearly Progress)에 미달하는 공립학교에 재학하는 학생에게는 통학구역 내의 다른 공립학교에 전학할 수 있는 권리를 부여하고 있다. 그러므로 연속 2회 연간 도달목표에 미달하는 학교는 갈수록 학생을 다른 공립학교에 빼앗기게 되므로 문을 닫는 사례도 있다고 한다. 게다가 실패한 공립학교에 다니는 저소득층 학생은 교육 바우처를 활용하여 사립학교를 선택할 수 있는 권리도 있다.
이처럼 영국과 미국은 교육기관인 학교에 대하여 강한 책무성을 부여하고 있는데 비하여 일본과 한국은 교육의 결과가 학생 개인에게만 귀속된다. 학교에서 어떤 교육을 받았는지는 학교의 책임이 아니라 학생 개개인의 책임이다. 일본의 경우에도 고등학교마다 민간기업이 작성한 편차치가 설정되어 있으나 학교당 학생정원이 엄격하게 적용되고 있으므로 설령 편차치가 낮은 학교라도 학생을 받는 데에는 아무런 지장이 없다(물론 미달되는 학교도 있기는 하다).
한국의 경우에도 학생들이 수능성적이라는 대학입학 경쟁시험을 통하여 교육의 책무성이 학생 개개인에게만 귀속되고 있다. 우리나라도 교육기관의 책무성을 어떻게 확보할 것인가를 신중하게 판단할 필요가 있다고 본다. 셋째, 세계의 글로벌화는 교육운영에도 많은 변화를 가져오고 있다. 2000년대 이후부터 다문화교육, 국제이해교육 등이 교과서의 한 부분이 되었으며, 대학에서도 앞 다투어 글로벌학과를 신설하고 마치 글로벌학과에 입학하면 우수한 학생으로 인식하는 등 학교계통에서 글로벌이라는 단어는 유행어가 되어 있다.
학술지의 논문에서도 글로벌이라는 단어가 쉽게 눈에 띈다. 초등교육과정을 연구한 학자는 초등학교 교육과정에도 글로벌과 관련한 단원들이 상당수 생겼다고 한다. 이러한 글로벌 사회도 명암이 있는 법이다. 자유로운 이동이 가능한 편리한 사회인 것 같으면서도 의식하지 못하는 사이에 우리의 고유성은 사라지고 서서히 서구화되어가고 있다. 영원히 지켜 가야할 우리 민족의 정체성도 애매하게 되어 가고 있다.
미국의 어느 학자는 글로벌사회에서 자기에게 좋은 대우를 찾아 쉽게 이동하는 유연한 인간(flexible citizenship)을 경계하였듯이 과거에 비하면 많이 달라진 사회인 것만은 부인하기 어려울 것 같다. 우리나라에서도 군인의 제복에 태극기를 달게 하고 태극기 게양을 의무화하는 등의 궁리를 국가단위에서 하는 것도 쉽게 납득이 가는 대목이다. 그러나 의무화된 애국심이 국민 개개인의 이익에 따라 쉽게 변하는 유연한 애국심(flexible patriotism)이 되지 않도록 하기 위해서는 학교의 역할도 중요하지만 자라나는 학생들이 자부심을 갖고 성장할 수 있는 사회를 만들어가는 것이 더 중요할지도 모른다.
각국의 글로벌 시대에 대응하는 필요성은 공통적
필자의 교육에 대한 현상인식이 맞을 수도 있고 틀릴 수도 있다. 그러나 각국 제도의 비교연구와 지금까지의 교육개혁 논의 등을 종합해 보면 학부모의 교육선택권 강화, 학교 등 교육기관의 책무성 강화, 글로벌 시대에 대응하는 교육의 필요성 등에 대한 인식은 대체로 공통적인 것 같다. 그런데 이러한 현상인식이 정확하든 정확하지 않던 간에 가장 중요한 문제는 남아 있다. 즉 학교현장의 변화가능성이다. 지난 호에서 언급한 바와 같이 아무리 좋은 제도를 도입하더라도 제도를 운영하는 주체에 문제가 있다면 변화를 기대하는 것은 어렵기 때문이다. 새로운 제도가 학교현장에서 제 기능을 하기 위해서는 현장의 변화가 우선적으로 필요하다. 용도폐지 직전의 생각과 리더십으로는 비범한 교육현장을 만들 수가 없다.
두 가지만 지적하면 먼저 관료주의적 학교경영을 들 수 있다. 모든 결정이 상의하달식이며 권한은 한두 사람에게 집중되어 있다. 교육행정의 비판적인 구조인 중앙집권화가 학교 조직에도 그대로 반영되어 있다. 학교가 다른 조직에 비하여 존중되어지는 가장 큰 이유는 교육을 실천하는 장소적 공간이 학교이기도 하지만, 교육을 운영하는 교사 개개인의 전문성이 사회로부터 신뢰받기 때문이다. 그런데 학교운영 과정에서 전문적 역량이 잘 발휘되고 있지 않는 곳이 우리나라의 교육현장이다.
또 하나는 학교운영위원회 운영문제이다. 학교운영위원회는 1995년에 도입되었으므로 벌써 20년이 되었다. 학자에 따라서는 아주 긍정적인 평가도 하는 경우도 있고 비판적인 평가를 하는 사람도 있다. 긍정적인 견해는 대체적으로 학교운영의 폐쇄성을 타파하고 열린 학교운영을 기대하고 있다. 표면상으로는 학부모가 교육운영에 대하여 교사들과 동등한 지위를 가지고 참여하므로 열린 학교운영이 된다고 하는 것도 일리가 있다.
부정적인 견해로는 학교운영위원회의 형식화, 즉 학교장에게 명분을 주기 위한 형식적인 조직, 학부모의 전문성 부족 등이 있다. 지난해 필자는 학교운영위원회의 운영을 연구하기 위하여 아주 작은 학교, 중소도시학교, 대도시학교, 선택제 학교 등을 표집하여 2년간의 회의록을 검토하고 일부 학교의 운영위원과 인터뷰를 한 적이 있다. 공통적인 사항은 학교운영위원회의 도입 취지와는 다르게 운영되고 있다는 사실이었다. 구체적인 내용은 다음 호에서 소개하겠지만 학교운영위원회 운영에도 학교의 관료주의가 그대로 투영되고 있다는 사실은 반성해 갈 점이다. 앞으로 우리가 해야 할 일은 정확한 교육현상 인식을 바탕으로 글로벌 시대를 살아야 하는 우리 아이들에게 어떤 교육이 필요한지에 대하여 깊은 사려와 현명한 판단이 필요한 때이다.
MeCONOMY Magazine July 2015
