교육 논쟁으로 점점 뜨거워지는 사회

역사교과서 국정화 논란으로 한국사회가 갈수록 뜨겁다. 정치권만이 아니라 학계, 사회단체 등 전국적 확대 경향을 보이고 있으며, 외국에 거주하는 지식인층까지 논란에 가세하고 있다. 10월의 반상회에서 국정교과서의 당위성을 홍보한다는 방침까지 나와 있으니(원고 집필 당시에는 반상회가 열리지않았다) 논란이 점입가경이다. 그간 교육적 쟁점은 고교무상교육 실시문제와 진보교육감이 대거 당선된 후 교육감 직선제 폐지 논쟁을 제외하면 큰 이슈가 없었는데 최근 역사교과서 국정화 문제와 시·도 교육청에 누리과정 예산을 떠안기는 문제로 2015년의 마지막은 시끄럽게 장식될 것 같다.

물론 내년에도 금년에 있었던 문제들이 선거 쟁점화 될 가능성이 많으니 모든 문제들이 속 시원히 해결되어 조용한 새해를 맞이할 것이라는 보장도 없다. 국론을 통합하여야 할 중요한 시점에 양극단으로 치닫는 극론(極論)이 대다수의 국민들의 의사와는 상관없이 우리 사회의 자화상이 되어버린다면 대체 국민은 무슨 존재란 말인가? 헌법 1조가 말하고 있지 않는가? “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”라고.

교과서 국정화와 누리과정 예산 편성은 아이러니한 논리를 가지고 있다. 교과서 국정화는 국가가 교육 내용에 적극적으로 관여하겠다는 것이다(물론 교과서는 국가가 만드는 것이 아니라 학자 등 전문가들이 만들지만). 반대로 누리과정 예산 문제는 국가가 당초 약속한 책임을 지키지 않겠다는 것이다(대통령 선거에서 국가가 책임진다고 약속하였으므로). 현재 우리사회에서 논란의 정점에 있는 두 개의 정책방향은 그야말로 아이러니이다.

국가는 교육내용에 관여할 수 있다. 그러나....

이미 우리나라에도 알려져 있지만 대부분의 선진국은 국정교과서라는 것이 없다. 우리나라가 교육정책을 잘 배워온 영국도 1988년의 교육법에서 국가중심 교육과정(National Core Curriculum)을 도입하였지만 국정교과서가 아니라 교수의 기준을 정하는 정도다. 일본의 경우에도 1945년 패전 후 국정교과서를 폐지하고 교과서 검정제도를 도입하였다. 일본이 교과서 검정제도를 채택하고 있지만 일본에서도 역사교과서 문제가 사회적 이슈가 된 적이 있다. 우리나라에도 알려져 있지만 세 차례의 소송이 20년간에 걸쳐 계속되었던 ‘교과서 재판’이다.

당시 재판은 동경교육대학(현 쓰쿠바대학) 교수인 이에나가(家永三郎) 교수가 집필한 고등학교 『신일본사』 교과서가 검정에 불합격하여 제기된 소송이었다. 이 재판은 1960년대 초 전국학력테스트 방해 사건과 더불어 논점이 ‘국가교육권론’과 ‘국민교육권론’의 양론으로 나뉘어 첨예하게 대립하었다. ‘국가교육권론’은 국가가 “법률에 공교육의 교육내용·방법에 관하여 정하는 것이 가능하다”는 논리로 문부성의 주장이었다. 또 ‘국민교육권론’은 “부모를 중심으로 하는 국민전체에게 학생을 교육할 책무가 있으므로 국가는 교육내용에 관여할 수 없다”는 논리로 교육계와 교직원단체 등의 주장이었다. 그러나 최종 판결은 어느 한쪽의 논리를 일방적으로 지지하지 않고 ‘부모의 교육권은 가정교육, 학교선택의 자유 등 학교 외적인 부분에 한정’하고, ‘국가는 교육내용에 관여할 수 있다’는 절충적 입장에서 판시를 하였다.

비록 일본의 사례이기는 하지만 교육의 목적이 개인의 완성과 국가와 사회의 형성자를 기르는 것을 목적으로 함으로 국민국가의 한사람을 양성하는 학교교육의 내용에 국가가 관여하는 것은 필요하다고 본다. 그러나 국정교과서 문제가 학교교육에 대한 정당한 관여가 되기 위해서는 정책결정과정에 이념적 또는 정치적 편견이 없었다는 가치중립이 보증되어야 한다.

누리과정은 누구의 책임?

누리과정에 대한 지원은 제18대 대통령선거 새누리당 정책공약집〔행복한 여성〕「여성이 행복해지면, 가정도 대한민국도 행복해 집니다」의 0-5세 보육 및 유아교육 국가완전책임제 실현에 3-5세 누리과정 지원이 들어 있다. 특히 국가책임 보육 및 유아교육을 위하여 예산을 안정적으로 확보하겠다고 약속하고 있다. 그런데 누리과정 예산이 뜬금없이 교육감의 책임과 의무가 되어버렸다.

즉, 대통령령인 지방교육재정교부금 시행령 교부기준에 포함시켜 버린 것이다. 지방교육재정은 국세(소득세, 법인세 등)에 의존하고 있다. 경제상황이 어렵고 경제활동의 유동화 시대에서는 국세의 총량을 추정하는 것조차 매우 어렵다. 일본처럼 ‘의무교육비 국고부담제도’가 있어 국가가 의무교육의 일정부분을 확실히 책임져준다면 다르겠지만 우리나라는 국가책임이라는 것이 아예 없다(필자는 지방교육재정교부금을 국가책임이라고 보지 않는다). 한정된 세입으로 더 많은 교육비를 책임지라고 하니 교육감들이 뿔이 날 수밖에 없다. 이미 교부된 교부금도 정부의 추산 실수로 반납하라고 하였다니 말이다. 2015년 서울시교육청의 세입규모를 한 번 살펴보자.

지방교육재정교부금이 대부분을 차지하는 중앙정부 이전수입은 총 예산 7조 6,901억 원의 56.4%인 4조 3,406억 원이며 그 다음으로 지방자치단체 이전수입이 2조 5,453억 원으로 33.1%이다. 자체수입이라고 해봐야 고작 2.1%에 불과하다. 「지방교육 자치에 관한 법률」이 제정된 지가 20년이 넘어서고 교육감 직선제가 실시된 지도 10년이 다 되어가지만, 자주성을 근간으로 하는 지방교육자치는 형식적이고 지방교육재정은 그야말로 국가의존이다. 국세가 걷히지 않으면 중앙정부 이전수입도 줄어들고, 그만큼의 영향은 학생들이 고스란히 져야 할 것이다.

그런데 정부는 누리과정 예산을 편성하라고 으름장을 놓는다. 교부금의 재원인 국세의 할당비율을 높인다면 유치원 예산을 더 편성하라하건 평생교육 예산을 더 편성하라하건 교육감들이 불평을 하겠는가? 한정된 교부금으로 누리과정 예산을 편성하라니 말도 되지 않는 소리라고 반문한다. 정부의 말이 전혀 틀린 것은 아닐 것이다. 당연히 법령에 교부기준으로 들어 있으며 의무적으로 편성하여야 한다는 말이 이상하지는 않다. 그런데 법령으로 교육감에게 누리과정 예산을 포함하도록 한 것이 타당한 입법이었는지 생각해볼 필요가 있다. 누리과정은 국가가 책임지고 운영하겠다고 국민들에게 약속하였는데 지금와서는 법령에 너희 책임으로 넣어 두었으니 편성하지 않으면 직무유기에 해당된다는 논리는 과연 타당할까?

지난 1월의 청와대 수석비서관회의와 8월의 대국민담화에서 강조된 지방교육재정개혁은 교육부의 교육개혁 6대 과제에 포함되어 있다. 지방교육재정 방향에는 효율성도 포함되어 있다. 공직사회에서 ‘효율성’이라는 용어는 특별한 의미를 가지기보다는, 용어는 써야 겠는데 적당한 용어로 표현하기 애매할 때 주로 쓴다. 그런데 애매한 뜻으로 사용한 ‘효율성’이라는 용어는 정책평가에서 네거티브를 주기 딱 좋은 용어로 변모한다. 일반적으로 교육행정의 원리에서는 일반행정에 비하여 효율성을 강조하지 않는다.

교육이 단기간의 성과로 평가될 수 없는 점, 교육이 인간의 형성이라는 정신적인 작용인 점 등 교육행정의 특성은 효율성을 원리로 하기 어려운 면이 있기 때문이다. 지방에 주는 교육예산은 교육감에게 주는 사적인 예산이 아니라 섬에 사는 학생, 농촌에 사는 학생, 도시에 사는 학생 누구나 한사람으로서 성장하도록 만드는 밑천이다. 그러므로 지방교육예산도 교육적 관점 없이 몇몇 사람의 생각에 의하여 결정되어서는 안 된다. 적어도 10년 이후의 미래를 생각하면서 교육투자에 신중하여야 한다.

교육 논쟁에 대한 해법

현재 상극의 방향성을 가진 국정교과서 논쟁과 누리과정 논쟁에 대한 해법은 과연 없을까? 앞서 언급한 것처럼 교육내용에 국가가 관여하는 것은 가능하다. 최근 정치권에서 국정교과서 문제를 정치문제로 확대하고 있다고 비판받고 있다. 여기에 답이 있을 것 같다. 「교육기본법」 제6조에서는 “교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다하도록 운영되어야 하며, 정치적·파당적 또는 개인적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되어서는 아니 된다”고 분명히 밝히고 있다.

먼저 이번 국정교과서 논쟁이 정치적·파당적 전파에 해당되는지 이쯤에서 생각해볼 일이다. 만약 사실이라면 국정교과서 문제는 중지되어야 한다. 교육에 관한 근본법으로서 교육기본법이 선언하고 있는 상위이념에 반하기 때문이다. 만약 사실이 아니라면, 즉 우리 학생들에게 바른 역사관을 심어주기 위하여 불가피한 선택이었다면 시간을 두고 국민과 학계의 동의를 구하여야 한다. 한해 먼저 국정교과서를 보급하는 것보다 더 중요한 것은 국민통합이라고 본다. 밀어붙이는 것은 리더십이 아니고, 다양한 의견을 듣고 조정하고 합의하고 최적의 결과를 만들어 가는 것이 정치이지 않는가?

일부에서는 누리과정 예산문제를 해결하기 위해서는 지방교육재정교부금 재원을 늘리라고 한다. 그런데 국세를 전부 사용해도 약속한 일을 다 못하므로 교육감에게 떠맡기는 것인데, 지방교육재정 교부 액을 상향조정하라는 말은 국세를 줄이라는 말이나 마찬가지인데 이는 가능한 일이 아닐 것이다. 누리과정 예산논란이 국민을 가운데에 놓고 국가와 지방이 예산 ‘놀이’를 하는 것 같아 보여 씁쓸하다. 예산이 안 되는 것을 억지로 약속을 지키겠다고 밀어붙이는 것이 타당한가. 고교 무상교육도 약속해놓고 포기하지 않았는가? 국민에게 정직하게 얘기하고 동의를 구하고 잘못된 일이 있다면 책임을 지는 편이 투명한 정부의 모습이 아니겠는가?

교육정책은 함께 만들어 가는 것

우리 국민들 중 전셋집 걱정, 생활비 걱정, 자녀교육비 걱정에 한숨을 내쉬는 분들도 많을 것이다. 이념논쟁, 집단이익 등으로 매스컴의 대부분을 장식하는 정치인이나 사회지도층보다 학교교육에 맹목적으로 신뢰를 보내주는 국민들이 있었기에 우리나라는 경제발전에 필요한 인적자원을 공급할 수 있었다. 그런데 지금은 어떠한가? 대학을 졸업해도 취직을 못하고 취직을 겨우 하더라도 비정규직이 많단다.

흔히 현대사회를 탈산업사회, 지식정보화사회, 글로벌사회, 다양화사회 등으로 표현한다. 19세기와 20세기 초반의 민족주의, 국민국가 등의 특징은 국제사회의 글로벌화로 서서히 약화되어 가고 다문화국가, 공생사회로 변해가고 있다. 우리 탓이 아니라도 앞으로 이러한 경향은 더 심해질 것 같다. 유럽 여러 국가가 시리아 난민을 인도주의적 차원에서 받아들이고 있는 것처럼 앞으로의 사회는 의도적이든 우연적이든 다문화 사회로 될 가능성이 많으며 또한 기정사실화되고 있다.

금년 노벨의학·생리학상을 수상한 오무라 사토시(大村 智)는 지난 10월6일의 기자회견에서 “한번 실패하였다고 안 된다고 생각한다면 안 되지요. 실패했으므로 좋았다고, 실패가 도움이 된다고 생각하면서 연구를 계속하는 것이 중요하다고 생각합니다”라고 하였다. 위대한 업적을 남긴 사람들이 보통 하는 말이라 별로 새삼스럽지도 않다. 오무라 수상자는 도쿄에서 2시간 정도의 거리에 있는 지방대학(야마나시 대학)을 졸업하였으나 좋은 성적이 아니었다고 한다. 대학 졸업 후 도쿄의 야간 공고에서 과학을 가르치면서 사립대학인 동경이과대학 석사과정에 들어갔다. 일본 최초 사립대학 출신 노벨상 수상자인데, 연구를 하는 과정에서 정신병 치료를 받을 정도로 몰두하였다고 한다.

심리학적 용어로 ‘투사’가 있다. 자기합리화를 위하여 다른 사람의 탓으로 돌리는 것을 의미한다. 연이은 일본인의 노벨상 수상을 두고 우리나라 과학계에서는 기초과학연구 예산이 적니, 국가의 과학기술 지원정책이 성과주의이므로 노벨상을 받지 못한다는 둥 국가 탓만 하고 있다. 사실 일본의 예산규모와 비교하는 것도 맞지 않다. 일본은 우리나라에 비해 인구도 훨씬 많고 연구자도 몇 배가 많다. 특정 부문의 물가는 우리나라에 비하여 몇 배가 높다. 노벨상 등 국제적 성과를 이루기 위해서는 국가의 적극적인 지원은 불가결하다. 그러나 연구자로서 집념과 책무성도 아울러 요구된다.

외연적인 조건이 아니라 자기를 희생하면서 연구만을 위하여 몰두하는 프런티어 정신이 노벨상을 만드는 것이라고 생각한다. 이러한 정신적인 것들은 성인이 되어서 갖추는 것은 어렵다. 초중등교육에서 공을 들여야 만들어질 수 있는 부분이다. 교육정책의 시시비비를 가리면서 국력을 낭비하지 말고 미래에서 가장 중요하다고 누구나 인정하는 곳에 에너지를 쏟는 편이 타당한 것은 아닐까? 국제경쟁력에서 살아남는 미래 인재를 기르는 방법은 무엇인가를 생각할 때이다.

교육의 기회균등은 가장 중요한 가치가 되어야

박근혜 대통령은 지난 1월26일의 수석비서관 회의에서 “교육재정 교부금의 경우도 학생 수가 계속 감소하는 등 교육환경이 크게 달라졌는데도 학교통폐합과 같은 세출 효율화에 대한 인센티브가 전혀 없다"며 "내국세가 늘면 교육재정 교부금이 자동적으로 증가하게 되는 현행 제도가 과연 계속 유지돼야 하는지 심층적인 검토가 필요하다"고 하였다고 한다. 학생 수가 줄어드니 학교 통폐합도 적극적으로 하고 지방교육재정도 국가가 통제하라는 의미로 들린다.

교육의 기회균등의 전통적인 논점은 부모의 사회경제적 배경이 학생들의 학력에 미치는 영향을 중시하였다. 우리나라에도 교육사회학에서 소개되고 있는 대표적인 외국의 연구(Coleman 등 1966년, Jencks 등 1972년, Husén 1972년)는 여기에 초점을 두었다. 그런데 2000년대 이후에는 지역 간 교육격차에 관심이 모아지고 있다. 2002년에 제정된 미국의 낙오학생방지법(No Child Left Behind; NCLB)도 미국 내의 각 주(州)간의 재정적 격차를 시정하기 위한 면이 많다. 일본에서도 2006년 의무교육비 국고부담금 비율 축소(교육재정 분권으로 의무교육학교 교직원인건비 부담률을 2분의 1에서 3분의 1로 축소하였다)를 계기로 지역 간의 격차가 연구의 중심테마로 발전해 가고 있다.

국가의 책임은 전국적으로 균등한 교육을 실현하기 위하여 지방교육재정을 충분히 확보하는 일인 것이다. 갓난아기가 대도시 부잣집에 태어나고 싶어 태어나고 작은 섬의 가난한 집에 태어나고 싶어 태어나겠는가? 운(運)일 뿐인데 인생의 결과는 비참할 정도로 차이가 생기는 경우가 많다. 국가는 운이 인생을 결정하는 일이 없도록 부족한 곳을 메워주고 불리한 자는 후하게 대우해 주어야 한다. 이것은 국가만이 할 수 있는 일이며, ‘교육의 기회균등’은 공교육에서 가장 상위의 가치를 가지므로...

김상규 편집주간- 도호쿠대학 대학원(석사과정)에서 공공법정책을 전공하고 와세다 대학원(박사과정)에서 교육행정을 전공하였다.