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이슈리포트


2019년, 소방공무원 국가직 전환 이뤄질까

 

… 文 대통령 대선 공약 1월 목표로 정책 추진

… 현재 이원화 체계…현장 지휘 및 시·도 간 협력 어려워

… 지자체 재정 차이에 따라 소방서비스 달라져

… 지방분권 시대 역행이라는 지적도 나와

… 소방업무 특수성·전문성, 국가 책임 명확

 

[M이코노미 문장원 기자] 문재인 정부가 2019년 1월 목표로 소방공무원 국가직 전환을 추진하고 있다. 소방공무원의 국가직 전환은 문 대통령의 대선 공약이다. 문 대통령은 지난해 10월 ‘제2회 시·도지사 간담회’에서 “소방직 공무원의 국가직 전환은 국가가 져야 할 당연한 의무이자 최고로 소중한 가치”라고 밝히기도 했다. 문 대통령은 소방의 날 기념사에서도 “소방관들의 숙원인 국가직 전환을 시·도지사들과 협의하고 있다. 지역마다 다른 소방관들의 처우와 인력·장비 격차를 해소하고 전국 각 지역의 소방 안전 서비스를 골고루 향상시키는 데 필요한 일”라고 강조했다. 하지만 소방공무원 국가직 전환 법안은 행정안전위원회 법안소위 문턱을 넘지 못하고 있다. 야당이 ‘자치경찰’ 제도 도입 등과의 형평성을 이유로 난색을 표하고 있기 때문이다. 사회구조가 고도화되고 재난의 대형화 등이 일반화되면서 효율적인 대응을 위해선 소방공무원의 국가직 전환에 대한 필요성은 오래전부터 제기돼 왔다. M이코노미뉴스가 소방공무원 국가직 전환과 관련된 문제를 들여다봤다.

 

이원화된 조직 체계…대형 재난 시·도간 협력 어려워

 

소방공무원은 현재 기본적으로 지방직과 국가직으로 나뉜다. 일선 소방공무원들은 지방직으로 각 광역자치단체에 속한다. 소방청과 중앙소방학교, 중앙119소방학교, 중앙119구조본부 등에서 일하는 소방공무원은 국가직이다. 지방공무원이었던 소방공무원이 국가직 지위나 자리로 옮기면 국가공무원으로 전환된다. 반대의 경우도 마찬가지이다. 올해 7월 기준 우리나라 소방공무원은 총 5만170명 중 국가직은 631명(1.3%), 지방직은 4만9,539명(98.7%)으로 지방직이 압도적으로 많다.

 

특히 사회가 고도화되고 재난의 양상이 복잡·다양·대형화된 상황에서 이런 이원화 체계는 우리나라 소방조직의 지휘와 재정 문제의 아킬레스건으로 지적받고 있다. 우선 이원화 체계는 서로 다른 지자체 간 소방자원의 신속한 이동을 어렵게 만든다. 그 한계를 잘 보여준 사례가 지난 2013년 발생한 포항·울산 산불과 2014년 경주 마우나 리조트 붕괴사고, 그리고 2014년 4월의 세월호 참사였다. 2013년 3월 경북 포항과 울산 울주에서 대형 산불이 발생했다. 당시 두 지역 모두 소방방재청장과 시도지사 간의 지휘체계가 이원화된 탓에 현장지휘 과정에서 혼선이 빚어졌고, 인접 시·도 소방력 동원이 지연됐다.

 

또 산불현장대책본부와 긴급구조통제단이 별개로 운영되면서 초기 대응 과정에서도 지휘권이 이원화돼 체계적인 협업이 이루어지지 않았다는 지적이 있었다. 2014년 2월 지붕에 쌓인 눈의 무게로 인해 리조트 지붕이 붕괴되면서 발생한 ‘마우나 리조트 붕괴사고’ 때도 마찬가지였다. 초기 구조 과정에서 긴급구조 통제단 중심의 재난대응체계를 바탕으로 유관기관과의 유기적이고 통합적인 협력체계가 요구됐다.

 

 

당시 경북소방본부가 인근 울산과 대구소방본부에 가용할 수 있는 소방력을 총동원해 달라고 요청했지만 울산에서 구조차 1대, 구급차 3대, 펌프차 1대 등 최소한의 장비만이 지원됐다. 더욱이 붕괴 사고 현장에 군과 경찰 인력이 현장에 도착했지만, 이들을 체계적으로 지휘·통제할 시스템이 작동하지 않아 결과적으로 110명에 달하는 인명 피해가 발생했다.

 

일원화된 지휘 체계의 필요성이 가장 절실했던 때는 2014년 4월 세월호 참사였다. 참사 발생 당시 전남소방본부를 비롯해 8개 시·도에서 소방헬기 출동 명령이 이뤄졌지만 각 시·도별로 여건이 달라 즉각적인 대응 체제를 운영할 수 없었다. 여기에 지방자치단체장이 개별적으로 현황을 파악하고 지휘하면서 대응이 늦어졌고, 실제 현장 지휘를 하던 해경과의 협업도 체계적으로 이뤄지지 못했다. 국민들은 구조를 위해 급파된 소방헬기가 침몰하는 세월호를 바라보며 사고 해역 위를 하염없이 떠다니는 모습을 지켜볼 수밖에 없었다. 이처럼 현대 사회의 재난은 하나의 지자체 노력만으로는 효과적으로 재난에 대응하기 어려워졌고, 소방 지휘 체계의 일원화가 필요해졌다. 그리고 소방공무원의 국가직 전환이 필수적이다.

 

소방사무는 이제 국가사무…변화에 맞춰야

 

우리나라 소방사무의 구체적인 내용은 1958년 제정된 소방법을 근간으로 하고 있다. 이후 1992년 지방자치제가 실시되면서 광역자치체제로 전환되는데, 당시 소방사무 관련 법령은 소방법, 소방공무원법, 소방공제회법 등 3개에 불과했다. 26년이 지난 현재 소방사무 관련 법령은 의무소방설치법, 소방기본법, 위험물안전관리법, 119구조·구급에 관한 법령 등 15개로 증가했다. 소방사무의 연도별 변화 추이를 살펴보면 소방사무의 성격을 명확히 알 수 있다.

 

1991년 소방사무 중 국가사무의 비중은 52개 사무 중 8개(15.4%)에 불과했고, 자치사무가 33개(63.5%)였다. 하지만 2004년부터 국가사무와 지방사무의 비중이 비슷해졌다. 또 2012년 136개 전체 소방사무 중 66개(48.5%)가 국가사무, 34개(25.0%)가 자치사무로 국가사무의 비중이 자치사무의 비중의 2배를 차지했다. 2016년에는 국가사무 또는 국가·지방 공동사무가 73.1%, 지방사무는 26.9%였다. 국가사무의 비중이 자치사무의 비중을 역전한 것 역시 앞서 밝힌 대로 1990년대 이후 재난 환경이 복잡해지고 다양해진 영향이 크다. 광역지방자치단체 단독으로 대응하기 어려운 재난이 증가했고, 자연스럽게 중앙정부의 역할과 책임이 증대됐다.

 

 

지자체 재정 차이

→지역별 소방서비스 불평등으로

 

소방공무원이 지방직이어서 오는 문제는 지휘체계의 비효율성뿐만이 아니다. 지자체의 재정에 따라 소방공무원의 처우가 달라진다는 것도 문제다. 몇년 전 소방관들이 현장에서 사용하는 장갑을 사비로 구매한다는 이야기가 온라인상에서 회자됐다. 어느 지역 소방서인지는 알려지지 않았지만, 소방공무원들의 열악한 재정 상황의 단면을 볼 수 있는 사건이었다. 광역자치단체 소방예산 세입 재원은 지역자원시설세, 국고보조금으로 이뤄져 있고, 전체 시도별 소방 예산의 70% 정도를 광역자치단체 일반회계 예산으로 충당하고 있다. 열악한 지자체 소방공무원의 처우는 결국 그 지역 주민들에게 제공되는 소방서비스의 질과 직결된다. 시도별 재정여건에 따라 안전에 있어 ‘부익부 빈익빈’ 현상이 초래되는 셈이다.

 

소방부문에 대한 지출은 2013년을 기준으로 중 인건비가 1조9,609억원(65%)으로 가장 많은 비중을 차지했다. 이 중 보통교부세에 의한 국비지원은 1조7,266억원으로 순수하게 지방자치단체가 부담하는 소방 예산은 2,343억원 정도다. 또 여기에 낡은 소방차 교체비용과 개인안전방비 교체와 보강에도 큰돈이 들어간다. 더욱이 국고보조금은 보조금 예산 및 관리에 관한 법률 및 같은 법 시행령에 근거해 지원이 이뤄진다.

 

119 구조구급대 장비에 한해 50%까지 지원할 수 있으며 소방기본법 제9조 및 동법 시행령 제2조를 근거로 소방청사, 소방헬기, 소방전용 통신설비 등에 소요 비용의 3분의 1 이상을 지원한다. 소방예산을 지자체에만 맡겨두기엔 부담이 큰 구조다. 재정문제의 근본적 해결은 지자체의 재정자립도를 높여야 가능하다. 다만 당장 시급한 노후장비 개선 및 인력 확충을 위해서는 국가의 지원이 필요하다.

 

올해도 지역 소방예산 예산 4조8,219억원 중 지방비 충당 비용은 4조4,629억원(92.6%)에 달한다. 국비 비율은 3,590억원(7.4%)로, 이는 경제협력개발기구(OECD) 국가의 소방안전 분야 국비부담률이 평균 67%를 상회하는 것과 비교했을 때 턱없이 부족한 실정이다. 그나마 10년 전 2009년의 1.2%보다 늘어난 수준이 이 정도다.

 

안전문제에 있어서 만큼은 지역의 재정력과는 무관하게 균등한 서비스가 제공돼야 한다는 것은 국가의 헌법적 의무이기도 하다. 헌법 제34조 제6항은 “국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다”고 규정하고 있다. 안전관리기본법 제4조도 “국가 및 지방자치단체는 재난으로부터 국민의 생명, 신체, 재산을 보호할 책무를 지닌다”고 못 박고 있다. 소방공무원 국가직화는 이런 의무를 실행시키기는 데 전제가 된다. 더욱이 최근 발생하고 있는 재난 사례를 보면 특정 지역에서 발생하는 재난이 그 지역 주민들에게만 국한되는 것이 아니다.

 

 

지방분권에 역행? 소방 국가직과 함께 갈 수 있어

 

소방공무원의 국가직 전환을 반대하는 논리는 크게 4가지다. ▲지방분권·지방자치의 흐름에 역행하고 ▲소방업무는 지역적 지역 특성을 반영해야 하고 ▲지역 재난대응 체계가 국가직인 소방과 지방직인 지자체 재난안전 부서로 이원화돼 효율적 대응이 어려워진다는 점 ▲시·도지사간의 재난에 대한 책임 소재가 약해진다는 점 등이다. 야당에서 정부가 지방분권 강화를 명분으로 경찰은 자치경찰로 가면서 소방은 국가직화를 추진하는 것은 모순이라고 지적하는 이유도 여기에 있다. 반면 지난해 12월 한국지방자치연구원이 소방청에 제출한 ‘소방 국가직화 추진전략에 대한 연구용역’ 보고서는 국가책임과 지방분권을 양립하면서 소방공무원의 국가직 전환이 가능하다고 강조하고 있다.

 

이 보고서는 “지방분권에 역행할 수 있다는 우려가 존재하지만, 안전하게 살 권리는 헌법이 정한 국가책무로 지방 분권보다 상위 가치”라고 강조했다. 또 “지역별 균등한 소방서비스 제공을 통한 국민의 삶의 질 제고는 오히려 지방자치법과 지방분권법의 목적에 부합하다”며 “소방공무원의 신분을 국가직으로 일원화하면서도, 사무, 조직, 인사, 예산 등에서 지방분권 실현 가능하다”고 했다. 또 보고서는 ▲소방사무를 지방사무로 유지하면서, 지역단위의 종합적 재난대응을 위해 시·도 소방본부 유지 ▲현행과 같이 본부장은 국가가 임용하면서 그 밖의 소방공무원은 시도지사에게 임용권 위임 등을 제안했다. 인사, 예산 등의 기본권 업무에 대한 권한은 시도지사가 행사하되, 전문화된 업무 수행은 소방기구가 자율적으로 행사하는 체제다.

 

 

대형재난에 대해 지자체장의 책임성이 약화될 것이라는 우려에 대해서도 “소방공무원의 신분은 국가직이면서도 사무·조직·인사·지휘권 및 예산 편성은 현재 체제를 유지하도록 추진하면 된다”며 지자체장에게 재난 관리와 대응의 책임을 물을 수 있도록 했다. 시·도지사의 권한을 지금처럼 유지하면서 소방의 특수성, 전문화된 업무 성격을 고려해 소방업무 수행의 자율성을 부여하는 방향이다. 현재 정부안도 신분은 국가직으로 전환하되, 시·도지사의 인사·지휘권은 유지하는 방안으로 추진 중이다. 다만 이는 대부분의 소방공무원 인사·지휘권이 현행 체계와 같은 것이어서 소방공무원의 신분만 바뀌었을 뿐 실제 인력 운용은 진정한 국가공무원이라고 보기 어렵다는 한계도 있다.

 

이에 대해 국회입법조사처는 “국가직화가 완성되기 위해서는 모든 인사권을 대통령 및 소방청장으로 일원화하고, 인사권과 지휘권을 분리하는 방안 등을 검토해 볼 필요가 있다”고 제안하기도 했다. 이러한 한계에도 불구하고 국가책임과 지방분권의 양립이 가능한 것은 ‘경찰’과는 달리 ‘소방’이 갖는 특수성 때문이다. 소방은 소방기본법과 지방자치 및 동 시행령이 규정하고 있는 자치업무임과 동시에 화재업무가 지자체 범위를 넘어 국가적 재난으로 변화될 수 있는 특수성이 있다. 자치단체의 지방사무로만 보기 어려운 전문화가 요구되는 이유다.

 

소방기본법도 소방업무의 특수성, 전문성을 바탕으로 국가의 책임과 업무영역을 분명히 하고 있고, 소방기본법상 업무수행 주체를 정하는 기준도 행정안전부령 또는 대통령령으로 정하게 하고 있다. 소방업무의 특수성, 전문성으로 인한 국가의 책임을 명확하게 하고 있는 것이다.

 

 

정부와 국가의 기능의 아름다운 작동

 

작가 김훈은 에세이 ‘기다려라, 우리가 간다’에서 도심을 질주하는 소방차의 대열을 보며 “인간과 세상에 대해 안도감을 느낀다”고 썼다. 김훈은 “정부와 국가의 기능이 정확하고도 아름답게 작동되고 있다는 신뢰감을 느끼게 한다”며 “인간은 인간이기 때문에 구조 받을 권리가 있고 또 인간이기 때문에 재난에 처한 인간을 구해야 할 의무가 있다”고 말하고 있다.

 

‘정확하고도 아름다운 정부와 국가의 기능’은 앞서 말한 소방사무의 헌법적 기능일 것이다. 소방공무원의 국가직화는 국민안전에 대한 차별 없는 소방서비스 제공, 국가적 재난대응체계 구축 등을 위하여 국가책임성을 강화하는 헌법적 가치를 실현하는 방향으로 이뤄져야 한다.

 

MeCONOMY magazine January 2019

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