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정치


‘몸 따로 마음 따로’ 비례대표 …어떻게 해야 하나?

- 공직선거법 제192조, 비례의원 제명해도 의원직 유지
- 정당 회의에 당적 다른 비례대표 의원이 참석하기도
- 정당정치 질서 교란하고, 헌법 정당민주주의 원리 반해
- 21대 국회 다양한 당적 비례대표 늘어날 것…입법 개선 필요

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【M이코노미 문장원 기자】오는 4월15일 치러지는 제21대 총선은 더불어민주당과 미래통합당 두 거대 양당의 격전은 물론 두 당에서 파생됐다고 볼 수 있는 비례대표 정당 간 대리전도 함께 이뤄질 것으로 보인다. 문제는 선거 이후다. 준연동형 비례대표제라는 새로운 선거제도의 실시로 군소정당 소속 비례대표 당선자들이 늘어난다면 이들의 지위가 논란이 될 수 있다. 현행 ‘공직선거법’ 제192조 제4항을 보면 비례대표의원은 제명 결정을 받아도 의원직을 상실하지 않는다. 비례대표의원이 해당 행위로 제명을 결정하더라도 의원직을 유지할 수 있는 것이다. 하지만 이 규정은 역설적으로 당적을 변경하면서도 의원직을 유지하기 위한 수단으로 악용된다. 또 제명 사유가 명백함에도 당적을 변경하지 못하도록 일부러 제명 결정 을 하지 않기도 한다. 또 양당의 비례대표 정당의 총선 기호를 앞당기기 위해 당의 비례대표 의원일부를 제명하고 비례대표 정당에 입당시키는 이른바 ‘의원 꿔주기’도 횡행했다. 지금의 비례대표정당이 선거를 앞두고 이합집산적 성격으로 모인만큼 정치적상황 에 따라 비례대표의원의 제명결정을 악용하는 사례는 20대 국회보다 더 빈번하게 일어날 가능성이 높다.


비례대표 존재 뿌리는 ‘정당’


공직선거법 제192조 제4항 갖는 비례대표의원 제명문제는 비례대표의원이 소속정당을 벗어나 다른 정당의 당직을 맡고 활동하는 등으로 정당질서를 교란하는 행위를 방치하고, ‘결국 헌법상의 기본원리로 채택된 정당국가원리를 심각하게 훼손하는 것으로 이어진다. 더 나아가 폐쇄명부형 비례대표 선거방식을 채택하고 있는 우리 선거제도에서 득표와 의석의 비례성을 심각하게 왜곡하는 결과도 초래한다. 헌법적 원칙의 자유위임은 국회의원의 의정 활동이 정당의 지시와 명령에 구속되지 않고 오직 양심과 원칙에 따르는 것을 말한다.

 

헌법 제7조 제1항 “공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대해 책임을 진다” 조항과 제45조 “국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관해 국회 외에서 책임을 지지 아니한다”, 제46조 제2항 “국회의원은 그 지위를 남용해 국가·공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의해 재산상의 권리·이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위해 그 취득을 알선할 수 없다” 등 조항은 국회의원의 자유위임적 성격을 나타낸다. 여기에 우리 헌법은 민주적 정당제도의 보장을 국가의 기본 질서 및 근본원리를 구현하는 핵심 요건으로 정의하고 있다.

 

헌법재판소의 결정에 따르면 정당은 대의민주주의의 주체로 공익의 실현을 추구하고 공직 후보자의 추천을 통해 민주정치의 전제인 자유롭고 공개적인 정치적 의사형성을 가능하게 한다. 정당은 준헌법기구의 위상을 가지며, 그 운영 및 활동에 필요한 국고보조금을 제공받는다. 이 때문에 헌법적 기본원리 민주적 정당제도 보장을 위한 정당기속적 특성은 의회운영에서 필수적이다.

 

국회가 교섭단체 중심으로 운영되기 때문에 정당이 정강·정책을 일관되게 추진하기 위해서는 의원의 자율성보다는 정당의 기율강조는 불가피한 측면이 있다. 이와 같은 맥락에서 헌재는 “당론과 다른 견해를 가진 소속 국회의원을 당해 교섭단체의 필요에 따라 다른 상임위원회로의 전임(사·보임)하는 조치는 특별한 사정이 없는 한 헌법상 용인될 수 있는 정당 내부의사 실상 강제의 범위 내에 해당”하는 것으로 간주하고 있다. 당론투표를 의회 운영에 있어서 정당 기속의 특성을 선명하게 나타내는 요인으로 보는 이유다.

 

정당의 정책 노선과 이념적 지향, 정치적 이익과 밀접하게 관련된 특정 법안이나 안건을 반드시 관철해야 할 때 당 지도부는 소속의원의 일괄적인 당 론투표를 요구하는 것이 현실이다. 주요 정당의 당헌이나 당 규, 윤리 규칙 등에서는 당론 준수와 함께 당론을 어길 때 가

 

해지는 징계규정을 명문화하고 있다. 이런 정당 중심제도의 위에 비례대표의원의 지위는 특수하다. 우선 공직선거법 제192조 제4항의 의원직 상실규정은 비례대표의원에만 해당하는데, 지역구의원은 소속정당을 탈당하더라도 의원자격을 유지하는 반면, 이 의원직 상실규정이 비례대표 의원에게만 적용된다는 점에서 형평성 문제도 있다. 같은 헌법적 대의기관의 구성원인데 지역구와 비례대표 선거의 선출방식이 서로 다르다고 해서 지역구 당선인은 그 직을 유지한 채 당적을 변경할 수 있지만, 비례대표는 당적이탈의 경우 의원직 상실로 처리하는 것은 차별이라는 것이다.

 

하지만 일각에서는 선거제도의 측면에서 볼 때 지역구와 비례대표의 이질적인 선거구제와 당선인 결정방식이 결합한 제도유형에서는 각각의 방식에 의해 선출된 의원을 동일시할 수는 없다는 주장도 나온다. 우리의 비례대표 선거제도는 유권자가 정당의 비례대표 후보선출에 영향을 미칠 수 없는 폐쇄형 명부방식이다. 폐쇄형 명부방식 아래에서 선거권자들의 정치적 의사표명에 의해 결정되는 것은 개별의원이 아니라 후보자 명부를 제시 한 정당별로 할당되는 의원의 숫자가 된다.

 

비례대표의원은 정당과 강한 연계성을 가질 수밖에 없는 것이다. 이들에게 정당 고유의 이념과 가치에 기반한 정체성이 핵심적으로 요구되고, 정당의 이념적 지향과 동질적 가치를 공유한다. 정당이 표방하는 정책과 노선은 비례대표 후보에 투영돼 정당과 동일체로 인식된다.


선거법 악용해 ‘몸 따로 마음 따로’ 의원 등장


이처럼 비례대표직은 정당 민주주의에 깊숙이 뿌리박고 있지만, 현실은 공직선거법 192조 제4항을 악용해 탈당에 따른 의원직 상실을 회피하고 특정 정당으로 이적하기 위한 목적으로 공공연히 제명을 요구하기도 한다. 더욱이 정당의 잦은 이합집산은 우리 정당 정치의 특징이라고 볼 수 있다.

 

중앙선 거관리위원회에 따르면 1987년 이후에 등록된 정당의 평균 존속기간은 2년 8개월에 불과했다. 정당의 수명이 짧은 만큼 의원의 탈당과 당적변경도 빈번했다. 20대 국회에서도 개원 이후 2020년 1월 23일 기준 의원의 탈·복당 및 당적변경은 총 174건으로, 탈당이 97건, 복당이 68건, 당적변경이 9건이었다. 이는 우리의 정당이 대중적 이익집약의 구심점으로서 뿌리내리지 못하고 있다는 것을 반증한다. 전문가들은 정당의 기속성을 강화해 당의 결속과 구심력을 높이는 것이 다양한 사회적이익을 적실성있게 대변하는 정 당 본연의 기능을 회복하는 길이라고 지적한다. 또 그것이 정당정치의 제도화와 책임정치 구현, 나아가 정당 민주주의의 실현을 위한 방안이다.


헌법 정당민주주의 원리에 반해


김종갑 국회입법조사처 입법조사관은 “비례대표의원이 소속정당이 아닌 다른 정당을 지지하고 그 정당을 위해 활동하는 것은 정당 기속을 부정하는 행위이며, 정당정치 질서를 교란하고 국민의 정치불신을 고조시켜 정당민주주의의 약화를 초래할 수 있는 행위”라며 “이러한 행위를 근절해 민주적 정당 질서를 확립하기 위한 개선입법이 필요하다”고 강조한다. 그러면서 김 조사관은 ‘비례대표의원의 제명 시 의원직 유지 규정의 쟁점 및 개정 방향’ 보고서에서 뉴질랜드의 선거법 개정사례는 참고할 만하다고 강조한다.

 

뉴질랜드의회는 지난 2018년 잦은 당적변경으로 인한 선거 결과의 왜곡을 막고 정치 시스템에 대한 신뢰를 제고하기 위해 ‘당적변경방지법(anti-party hopping law)’으로 불리는 선거법 개정안을 통과시켰다. 해당 개정선거법에 따르면 지역구 의원이든 비례대 표의원이든 정당에 소속된 의원이 자발적으로 당적을 이탈 하거나, 의원총회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있을 경우 당 대표에 의해 제명된다. 이와 관련해 김 조사관은 “제명 결정을 받은 비례대표의원의 퇴직을 직접적으로 규정하는 방안보다는 해당 행위를 한 비 례대표의원에 대해 퇴직에 이르도록 하는 벌칙규정을 신설 하는 것이 제재의 악용을 막고 실효성을 높이는 방법일 것”이라고 설명했다.  

 

김 조사관은 “단순히 비례대표의원에 대한 제명결정으로 의원직을 상실하도록 규정하게 되면 당내 특정 정파에 의한 의도적인 제명시도로 악용될 소지가 있다”라며 “특히 의원의 수가 적은 소수정당의 경우 담합가능성도 높지만, 의원직 상실 결정이 지나치게 용이해질 수 있는 위험이 있다”고 했다. 김 조사관은 “헌법적 원칙으로서의 자유위임이란 의원이 의정활동을 수행하면서 정당의 지시와 명령에 구속되지 않고 오직 양심과 원칙에 따르는 것을 말한다”라며 “그러나 자유위임이 의원의 자율성을 보장하지만, 그것이 정당의 기율과 지시에 따르는 정당기속을 배제하는 근거가 되는 것은 아니 다”라고 강조한다.

 

이어 “그러한 점에서 제명결정이 내려진 비례대표 국회의원이 의원직을 유지하는 것은 정당기속을 요청하는 헌법의 정당민주주의 원리에 반하는 측면이 있다”라며 “현행 정당법에 비례대표의원의 해당 행위 및 정당 질서 교란행위에 대한 처벌규정을 신설하는 방안은 비례대표의원의 잦은 당적 변경으로 인한 정당정치제도의 불안정성을 해소하고, 국고 보조를 받는 정당이 국민의 정치적의사 형성의 기능을 통해 대의민주주의를 적실성 있게 수행할 수 있게 하는 제도적 장치의 하나가 될 수 있다”고 제언했다.

 

MeCONOMY magazine April 2020 

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